El covid-19 está generando una presión sin precedentes en los gobiernos de todo el mundo debido a los estragos que la propagación del virus está provocando en los sistemas de salud y en las economías de muchos países. En las últimas semanas han surgido diversas medidas reactivas que nos llevan a preguntarnos cómo pueden los sistemas de Protección Social resguardar a quienes más padecen los efectos de la crisis. Entre los diversos tipos de programas que se han utilizado como respuesta, la Renta Básica Universal (RBU) se ha ubicado en el centro de los debates.  

Este blog resume el primer webinario de la Serie de webinarios sobre respuestas al covid-19 desde la protección social, la cual es parte de una iniciativa conjunta que busca sistematizar y difundir conocimiento acerca de medidas de protección social en respuesta a la crisis del covid-19. El seminario web Reflexión sobre la renta básica universal: lecciones para enfrentar al Covid-19 y para el futuro contó con la organización del Banco Mundial, el International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), GIZ y DFAT, y se llevó a cabo el 31 de marzo. Gozó de la valiosa y experimentada participación de Ugo Gentilini (Banco Mundial), Francesca Bastaglia (ODI) y Fabio Veras (IPC-IG), quienes analizaron aspectos clave y evidencias sobre la RBU. Igualmente, identificaron lecciones que están surgiendo sobre la RBU, y reflexionaron sobre sus alcances y limitaciones como medida de reacción ante una crisis y como intervención de largo plazo.

 

En este enlace puede acceder a la grabación del seminario y en este otro a la presentación del mismo.

 

En la actualidad ya se está produciendo un desplome económico con consecuencias considerables tanto en los sectores formales como informales de la economía. Se resaltó que la protección social tiene un papel que cumplir tanto en respaldar el distanciamiento social como en ayudar a la recuperación del sustento de las personas durante la crisis económica que vendrá después.

Mientras que la mayoría de los instrumentos de protección social se diseñan para afrontar impactos más focalizados, esta crisis representa otro tipo de desafío con efectos mucho más extendidos entre la población. Por lo tanto, requiere medidas más amplias para atender los costos sociales, humanos y económicos de la pandemia. Con esto en mente, muchos argumentan que la RBU puede ser una medida abarcadora: dado su carácter de universal, representaría un apoyo para toda la población, tomando en cuenta que toda la población se ve afectada por la crisis.

Otro de los puntos de discusión de la RBU es su sostenibilidad. ¿Podría convertirse la RBU en otro ejemplo de un programa de protección social que se creó en una situación de crisis pero que se mantuvo a largo plazo? ¿Podría un esquema de RBU bien establecido impulsar una respuesta más rápida a una nueva crisis de cobertura como la que estamos enfrentando ahora? Estas y otras preguntas se abordan en el seminario.

La RBU puede ser un tema polarizador y controvertido, algunos lo ven como un instrumento de justicia social (Lowrey, 2018), mientras que otros, como Piketty (2016), lo consideran una “versión más bien barata de justicia social”. Las varias propuestas (al menos 36) de renta básica universal que existen en el mundo actualmente varían enormemente en alcance y diseño, y son impulsadas por actores en polos opuestos del espectro político.

De este modo, es importante clarificar las versiones contrapuestas de la RBU, ubicándolas dentro de un marco lógico coherente que sirva para la toma de decisiones, sobre todo si se la considera una alternativa para afrontar la crisis del covid. 

Las respuestas a la crisis desde los sistemas de protección social han sido muy variadas. En las pasadas dos semanas, 84 países implementaron o adaptaron programas de protección social con el fin de hacer frente a la pandemia. En total, se identificaron 284 programas, la mayoría de los cuales eran programas de asistencia social y, más específicamente, programas de transferencias monetarias.

Fuente: Gentilini et al, (2020)

 

Fuente: Gentilini et al (2020)

 

Igualmente, se destacó que se han creado o adaptado programas de al menos siete formas distintas, lo cual muestra la capacidad de adaptación y de flexibilidad de los sistemas de protección social:

  • Programas a medida (ad hoc)
  • Ampliación de esquemas existentes
  • Ofrecimientos de beneficios mayores
  • Pagos adelantados
  • Simplificación del proceso administrativo
  • Diversificación de los sistemas de entrega
  • Diseño innovador (e.g., la conversión en España del esquema de alimentación escolar a efectivo)

Por otra parte, se señaló que hasta el momento los países de menores ingresos no presentaban cierto nivel de respuesta a través de programas de protección social.

 

Concepto y características de la RBU

A pesar de que muchas personas definirían a la renta básica universal (RBU) como un programa no condicionado, basado en la entrega de efectivo y sin focalización alguna, la realidad es que puede ser mucho más compleja y llena de matices. Otra característica importante de la RBU es su condición de objetivos abiertos (en contraposición con la condición de una sola entrega del esquema de “dinero de helicóptero”), así como tener frecuentes transferencias provisionales, normalmente con beneficios mensuales.

Por otra parte, la RBU ofrece el mismo monto a todos los beneficiarios y normalmente se dirige a los individuos en lugar de a los hogares. Además, la renta básica se otorga habitualmente únicamente a ciudadanos (o al menos a residentes). Como veremos más adelante, uno de los aspectos que hace que la renta básica sea tan polémica es que cada parte de su definición conduce a un debate concreto.

 

Universal

Existe un gran debate acerca de la universalidad de la RBU y sobre lo que esto representa. Por un lado, la universalidad puede evitar errores de exclusión y promover su viabilidad y sostenibilidad política (al incluir a las clases medias), pero, por el otro, se alega que no puede atender necesidades diferenciadas y que su perdurabilidad depende de muchos factores.

Otro argumento a favor de la universalidad es que disminuiría los costos de transacción y se reduciría el estigma en los beneficiarios. El registro requeriría información y análisis mínimos y no habría segregación entre beneficiarios y no beneficiarios. En contraparte, hay evidencia que muestra que existen repercusiones en términos de costos (en particular, fiscales) y también se ha observado reducción del estigma en otros programas.

El cuadro a continuación muestra algunos de los argumentos a favor y en contra de la condición de universalidad:

Fuente: Gentilini et al (2020)

 

Básica

La definición del término básica depende ampliamente de los objetivos centrales de cada programa específico de RBU. Como se mencionó anteriormente, la RBU puede insertarse en distintas narrativas que tienen consecuencias importantes en el diseño del programa, incluido el monto de la transferencia que se otorgará. Las narrativas que tratan de justificar la implementación de la renta básica pueden ir desde la necesidad de contrarrestar las consecuencias de la automatización hasta las que buscan atender la pobreza y la vulnerabilidad.

Estas narrativas y argumentos también pueden atender distintos objetivos estratégicos, en función de la visión sobre el rol del Estado que cada uno sostenga. Para algunos, la RBU puede funcionar como un “caballo de Troya”, un mecanismo para reducir la intervención estatal (Drèze 2017; Friedman 1967). Para otros, por el contrario, puede servir como una piedra angular para fortalecer al Estado y sus intervenciones (Ortiz et al, 2018). El amplio espectro que abarcan están narrativas y estrategias es el motivo por el cual la RBU tiene adeptos entre grupos e ideologías muy diversas.

 

Renta

El componente renta también puede conducir a una serie de debates y variaciones entre distintos programas de Renta Básica Universal (RBU).

En primer lugar, existen distintas formas de implementar la RBU en los esquemas ya existentes, por ejemplo, como añadidura, como sustituto, o como alternativa:

 

Fuente: Gentilini et al (2020)

 

Al analizar este componente es importante resaltar la diferencia entre RBU e Ingreso Mínimo Garantizado (Guaranteed Minimum Income, GMI). La estructura de beneficios y la focalización son considerablemente distintas, por no decir opuestas. La primera gran diferencia es que en el GMI, en la medida que incrementa el ingreso, el monto del beneficio disminuye, lo cual no ocurre en la RBU:

Fuente: Gentilini et al (2020)

 

El GMI se enfoca en la parte baja de la distribución de ingreso, garantizando un ingreso mínimo a quienes son elegibles para dicho beneficio. Esta característica contrasta ampliamente con el beneficio universal y parejo de la RBU. Por otra parte, las necesidades administrativas y operativas de los programas GMI son considerablemente distintas a las de la RBU, dado que determinar la elegibilidad de los beneficiarios requiere análisis más detallados y revisiones periódicas.

 

RBU y Dinero de Helicóptero

Definitivamente, la recesión que viene (o que ya está aquí) obligará a los gobiernos a tratar de preservar la salud de su economía. No obstante, en algunos casos, las medidas tradicionales no serán suficientes para evitar un desplome, por lo que se tendrán que adoptar estrategias poco comunes. Algunas de estas medidas son el Dinero de Helicóptero (Helicopter Money, HM) y la Expansión Cuantitativa (Quantitative Easing, QE).

En la medida en que se contrae la economía, crece la necesidad de garantizar el ingreso y el debate sobre la renta básica (RBU) toma fuerza. En un contexto como este, puede interpretarse erróneamente a la RBU como dinero de helicóptero.

El dinero de helicóptero (HM) consiste fundamentalmente en la redistribución de dinero recién impreso con la intención de impulsar la actividad económica. El término se remite a una imagen utilizada por Friedman (1969), en la cual “un helicóptero sobrevuela esta comunidad y deja caer desde el cielo $1,000 dólares adicionales en billetes”.

La noción de que se distribuya dinero en efectivo entre todos, sin discriminación, provoca constante confusiones entre los conceptos de HM y de RBU. En la realidad, son considerablemente distintos: sus objetivos, lapsos de duración, financiamiento y modalidades pueden ser bastante diversos. El cuadro a continuación ofrece un comparativo entre los dos esquemas:

Fuente: Gentilini et al (2020)

Es importante destacar las diferencias entre el HM y la RBU no únicamente para poner el debate en contexto sino también para orientar las expectativas de la población cuando una de estas medidas se implementa, en particular en lo que se refiere a la duración de la medida.

En una situación de crisis, ambas medidas pueden ser alternativas interesantes para emplearse. Incluso puede ser que lo que empiece como dinero de helicóptero (HM) se convierta en RBU. Pero para que esto suceda es necesario profundizar en los objetivos de la medida y encontrarle un lugar en el sistema general de protección social, tanto en términos financieros como administrativos.

 

Experiencias

Se contrastó contra las definiciones y características descritas anteriormente un abanico de 18 programas que en distintos lugares del mundo han sido considerados de RBU. La intención era identificar si dichos programas eran verdaderamente de renta básica universal y, en caso de ser así, extraer sus logros y hallazgos encontrados.

Tan solo unos cuantos de esos programas cumplieron con los criterios de incondicionalidad, universalidad y periodicidad. Si además se consideraban los criterios “basado en efectivo” y “a nivel nacional”, únicamente sobrevivían dos programas (de Irán y de Mongolia). Ninguno de los programas permanecía vigente a la fecha. A pesar de que no hay actualmente programas de RBU vigentes, han existido (y todavía hay) programas piloto de menor escala y algunas experiencias de mayor escala que podrían arrojar conocimientos oportunos.

  • El programa de Mongolia fue una ampliación del programa existente de subvenciones para menores. Se financió mediante los precios del cobre y duró dos años antes de que lo suspendieran. Tuvo resultados positivos en cuanto a inclusión financiera, aunque también representa una advertencia en materia de la volatilidad de los esquemas de financiamiento.
  • Durante casi 40 años, Alaska tuvo un programa de RBU de pagos anuales. El beneficio variaba ampliamente de un año a otro, no obstante el programa presentó buenos resultados en términos de generación de empleo y renta gravable.

El programa de Irán brindaba una renta básica equivalente al 29% del ingreso medio por hogar, así como una campaña exhaustiva de comunicación y secuencia de compensación. En lo general, no tuvo efectos negativos en la oferta de trabajo, pero en el contexto de alta inflación, el valor real del beneficio se difuminó.

Algunas simulaciones realizadas por Gentilini et al (2020) sugieren que en la mayoría de los casos los programas de asistencia social existentes podrían ser más efectivos que la RBU para reducir la pobreza. Si los programas de renta básica se implementaran con el único propósito de reducir la pobreza, sería necesario distribuir transferencias significativamente más amplias y habría que considerar a profundidad los efectos distributivos y el financiamiento. 

 

Principales aportes y nuevos conocimientos acerca de la RBU

El análisis de las características e implicaciones de la RBU condujo a la identificación de cinco hallazgos principales relacionados con esta medida, los cuales son explorados a profundidad por Gentilini y colegas en este libro.

El primero de ellos es que la RBU parece ser un instrumento simple, pero en un análisis más detallado demuestra ser una compleja intervención a nivel sistema y llena de matices, y con considerable efectos sociales, políticos y económicos.

En Segundo lugar, la RBU es una herramienta. Puede atender diversos propósitos y narrativas, y, del mismo modo, puede diseñarse e implementarse de varias formas distintas. Por lo tanto, debe interpretarse siempre como un medio para conseguir un fin. Como cualquier herramienta (que puede atender diversas estrategias), la RBU puede ayudar a afrontar algunas dificultades, pero también puede ampliar otras.

La comunicación, la narrativa y los objetivos de la RBU son muy importantes y tienen consecuencias tanto en su diseño como en su desempeño. Existen casos de programas que se han publicitado como si fueran de renta básica cuando no lo eran (e.g., algunas propuestas en India) y otros que sí lo eran pero que se anunciaron de forma muy discreta (e.g., Irán y Alaska).

Deben tomarse en cuenta los beneficios y los costos de financiamiento de la RBU, ya que estos pueden afectar el desempeño del programa. Es necesario considerar al menos ocho factores en el diseño e implementación del beneficio: cobertura, progresividad, conveniencia de las transferencias, incentivos, costos fiscales, opciones de financiamiento, economía política, y capacidades de implementación. Aunque ningún programa obtendrá puntajes altos en todos estos factores, se debe buscar un equilibrio óptimo y compararlo con otras alternativas.

Igualmente, la estructura del sistema de protección social existente es un factor importante que debe considerarse:

  • En los contextos en los que la asistencia social ofrece beneficios relativamente adecuados, cobertura considerable y un cierto nivel de progresividad, puede ser preferible atender cuellos de botella específicos que dificultan la elegibilidad, el acceso, la cobertura y la entrega, en lugar de implementar un nuevo programa. En un escenario así, para que una RBU estuviera justificada tendrían que ser otros los objetivos que la impulsaran (inseguridad laboral por motivos tecnológicos, dividendos sociales).
  • En los contextos en que la cobertura es amplia pero no es progresiva, se podría considerar la renta básica como una opción, pero los grupos de edad vulnerable podrían padecer y los efectos distributivos podrían ser significativos. 
  • En los contextos en los que la asistencia social es limitada pero es progresiva, la RBU podría extender la cobertura, pero también aplanaría la distribución, lo que podría llevar a un resultado “menos por más” y, en consecuencia, a obtener “menos en la parte más baja de la distribución”.
  • En los contextos en los que la asistencia social es irregular y regresiva, la RBU podría ser una opción para ampliar la cobertura, siempre y cuando estuviera financiada con un impuesto progresivo a la renta, con la eliminación de los subsidios a la energía, o con la redistribución de los ingresos extraordinarios.

Por último, es importante tener en cuenta que no existen muchas experiencias de renta básica universal (RBU) para contar con suficiente información sobre su implementación en diferentes contextos. En general se desconocen cuestiones fundamentales, a nivel sistema, relacionadas con la RBU, por ejemplo, las reacciones en el comportamiento de los hogares y los mercados, la integración con los servicios, seguros y salarios, la capacidad de las plataformas de entrega de responder a presiones de gran escala, y los efectos de programas piloto.

En un contexto de crisis, la oportunidad y la capacidad de adaptación son condiciones fundamentales para la efectividad de la protección social. En este tipo de escenarios, son considerables las ventajas comparativas de las transferencias monetarias: además de ser relativamente más sencillas de gestionar, pueden brindar apoyo directo en forma de ingreso en tiempos de confinamiento y apoyo directo para la salud de la población.

La RBU encaja en el debate actual no solo por el aspecto de la transferencia monetaria, sino por su condición de universalidad. En una situación de crisis, la RBU puede ser más eficaz que otros programas más estrechos de asistencia social, los cuales seguirían enfrentando las mismas limitaciones administrativas, de cobertura, y de focalización, aunque sus recursos aumentaran.

La RBU seguirá teniendo que responder a cuestionamientos en materia de exclusión (los migrantes indocumentados son un ejemplo vigente y relevante), implementación y financiamiento. Estos desafíos requerirán un análisis pronto y bien meditado, incluidos los que se refieren a sus efectos de largo plazo.

Nos enfrentamos a una crisis que requiere respuestas extraordinarias y, ahora más que nunca, nos preocupa la manera en que esta caída pueda impactar en las condiciones existentes de desigualdad y vulnerabilidad. En este sentido, es nuestro deber analizar cuidadosamente cada posible alternativa y considerar permanentemente el sistema como una totalidad. La única manera de alcanzar una universalidad verdadera es a través de un enfoque integral que incluya al sistema de protección social en su totalidad.

 

El seminario web finalizó con una enriquecedora sesión de preguntas y respuestas, a la cual se puede acceder en este enlace.

 

Listado de referencias

 

Drèze, Jean (2017). Decoding Universal Basic Income. Indian Journal of Human Development 11 (2): 163–66.

Friedman, Milton (1967). The Case for a Negative Income Tax. National Review 7 (March): 239–41.

Friedman, Milton (1969). The Optimum Quantity of Money. London: Macmillan, 1969. Pp. 296. 90s. Access here.

Gentilini, Ugo; Grosh, Margaret; Rigolini, Jamele; Yemtsov, Ruslan. (2020). Exploring Universal Basic Income: A Guide to Navigating Concepts, Evidence, and Practices. Washington, DC: World Bank. © World Bank. Access here.

Gentilini, Ugo; Orton, Ian; Almenfi, Mohammed (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. Access here.

Lowrey, Annie (2018). Give People Money: How a Universal Basic Income Would End Poverty, Revolutionize Work, and Remake the World. New York: Crown.

Ortiz, Isabel, Christina Behrendt, Andrés Acuña-Ulate, and Quynh Anh Nguyen (2018). Universal Basic Income Proposals in Light of ILO Standards: Key Issues and Global Costing. ESS Working Paper 62. International Labour Office, Geneva. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/---ed_protect/---soc_sec/documents/publication/wcms_648602.pdf

Piketty, Thomas (2016). What Unequal Societies Need Is Not a ‘Basic Income’ But a Fair Wage. The Wire. https://thewire.in/uncategorised/basic-income-fair-wage-piketty

 

Este blog es parte de la serie de webinarios sobre las respuestas de protección social a la COVID-19. La serie es un esfuerzo conjunto iniciado por el IPC-IG, el GIZ en nombre del Ministerio Federal de Desarrollo Económico y Cooperación de Alemania (BMZ), y el Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio del Gobierno de Australia (DFAT) en colaboración con la plataforma socialprotection.org, y en cooperación con socios de diferentes organizaciones.

Únase a nuestra comunidad en línea ''Respuestas de la protección social a COVID-19 [Grupo de trabajo]'' para obtener más información sobre la iniciativa y los futuros seminarios web. 

 

Traducido del inglés por Rodrigo Labarthe Alvarez.

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