Muchos países están extendiendo e introduciendo actualmente intervenciones para paliar las consecuencias socioeconómicas de la pandemia del COVID-19. Además de las políticas económicas, los programas de protección social tales como las transferencias de efectivo son una parte fundamental de la respuesta. Ello significa que los gastos de protección social van en aumento y que se necesita urgentemente financiación adicional para crear y sostener espacio fiscal. Al mismo tiempo, las acciones tomadas con el fin de contener la propagación del COVID-19 conllevarán una caída de los ingresos públicos, tales como los ingresos fiscales y las contribuciones a la seguridad social. Por lo tanto, la crisis del COVID-19 pone una presión adicional en la financiación de la protección social en el largo plazo y exige soluciones tanto nacionales como globales para asegurar la sostenibilidad de los programas y sistemas de protección social.

Esta publicación resume el webinario ‘Protección social a raíz del COVID-19 y más allá’ (‘Social protection financing in the wake of COVID-19 and beyond), el 9º evento de la serie de webinarios sobre las respuestas de protección social al COVID-19, que tuvo lugar el 5 de mayo de 2020. Martina Bergthaller (especialista de política social) moderó el webinario, que contó con las contribuciones expertas de Delphine Juliette Prady (economista del Departamento de Asuntos Fiscales, FMI), Mark Blecher (Tesoro Nacional de Sudáfrica) y Lindi Mzankomo (Tesoro Nacional de Sudáfrica). Durante el webinario, los ponentes abordaron las siguientes cuestiones:

  • ¿Disponemos de los instrumentos adecuados para abordar las necesidades internacionales de financiación? ¿De qué maneras puede la comunidad internacional movilizar financiación, y en concreto ayudas económicas?
  • ¿Cuáles son las enseñanzas, de cara a futuras crisis, para garantizar que haya financiamiento disponible para una extensión rápida de los esquemas y sistemas de protección social?
  • ¿Cómo puede sostenerse la financiación de la protección social más allá del COVID-19 en los países de ingresos bajos y medios?

Puede ver la grabación del webinario aquí y acceder a la presentación aquí (en inglés).

Martina Bergthaller introdujo el webinario destacando dos aspectos clave de una protección social reactiva a impactos que  son pertinentes para la financiación de la protección social: la ‘resiliencia sistema/programa’ y la ‘adaptación sistema/programa’.

Resiliencia significa que los sistemas/programas existentes no colapsan, sino que continúan su funcionamiento rutinario durante y después de un impacto, lo cual requiere que los países hagan cambios en el diseño y la implementación de sus rutinas. En términos de financiación, este aspecto está relacionado con la cuestión de medio y largo plazo sobre cómo garantizar suficiente financiación para programas de protección social, teniendo en cuenta, además, la caída del presupuesto gubernamental y la carga adicional de los efectos de largo plazo de la crisis en los medios de subsistencia de la gente.

A su vez, adaptación significa que los países tienen que adaptar sus sistemas/programas para cubrir nuevos contextos y necesidades. Ello puede efectuarse a través de programas existentes o a través de nuevos programas basados en los sistemas existentes. En términos de financiación, este aspecto está relacionado con las cuestiones sobre cómo extender las modalidades de financiación existentes y cómo encontrar el espacio fiscal necesario para cubrir tanto el número de casos existente como el incremento en los servicios provistos a los grupos de la población con necesidades durante la crisis.

Lagunas en la cobertura de los sistemas de protección social, en particular en los países de bajos ingresos

A continuación, Delphine Juliette Prady presentó temas relacionados con las lagunas en la cobertura en los gastos de protección social, así como algunas tendencias emergentes en respuesta a la crisis del COVID-19.

La baja cobertura de la protección social es predominante principalmente entre los grupos de ingresos medios y bajos en relación con los esquemas de seguro social, y particularmente problemática para los grupos de ingresos bajos en términos de asistencia social/redes de protección social.

Esto es debido en gran parte a las grandes disparidades entre países en términos de gasto en protección social, con un gasto medio del 1,6% del PIB en los países de bajos ingresos y del 13% del PIB en las economías avanzadas. Esta disparidad en el gasto también se confirma en otros sectores clave que son cruciales para el desarrollo y que son complementarios a la protección social, tales como la educación, la salud y el transporte. En realidad, los países de bajos ingresos deberían estar gastando al menos 16 puntos porcentuales más del PIB si desean lograr buenos resultados en sectores clave de los ODS para 2030 (salud, infraestructura y educación).

Los países de bajos ingresos y los mercados emergentes tienen un desfase medio del 16-17% del PIB en términos del coeficiente ingresos fiscales/PIB. Se estima que solo podría recaudarse un 5% adicional del PIB en el medio plazo. Ello significa que la obtención de recursos adicionales a través de los impuestos es un proceso de largo plazo, y que cubrir las lagunas existentes en la protección social y otros sectores clave del desarrollo tomará tiempo. Por ello, un proceso gradual para conseguir la cobertura universal es el objetivo último.

 

Adaptaciones emergentes en la crisis del COVID-19

Dadas las grandes lagunas en la protección social y las grandes necesidades inmediatas en la cobertura en todos los países durante la crisis, los gobiernos están focalizándose en extender la protección social. A día de hoy, 151 países han introducido y/o adaptado medidas para proporcionar apoyo a los ingresos de aquellos que han perdido sus empleos y su principal fuente de ingresos. Medidas clasificables como asistencia social están siendo dominantes en las respuestas frente a programas de seguro social o de mercado laboral, con un 54% de las medidas de asistencia social centradas en las transferencias monetarias. Muchas respuestas están introduciendo prestaciones más elevadas y extendiendo el período de tiempo durante el cual pueden percibirse.

Sin embargo, muchos gobiernos no tienen conocimiento suficiente sobre quién necesitaría cobertura en caso de un impacto – o bien porque no se molestaron en recolectar dicha información o porque no tuvieron la capacidad y el espacio fiscal para hacerlo. Por lo tanto, muchos gobiernos están trabajando de manera creativa, difuminando los límites entre seguro social y asistencia social. Así, por ejemplo, se está proporcionando asistencia social a trabajadores informales, quienes, por definición, no están cubiertos por un seguro social. Lo mismo está ocurriendo en el caso de las relaciones públicas y privadas, con gobiernos que se apoyan en, por ejemplo, organizaciones comunitarias para llegar a tiempo a las personas en situación de necesidad.

 

Opciones para la financiación de los gastos adicionales de protección social

Durante la crisis, la prioridad número uno, de la que han hablado muchas organizaciones y el G20, es acomodar gasto adicional en salud (testeo y tratamiento) para combatir la enfermedad. Los países con capacidad sanitaria limitada deberían contar con una coordinación global que los apoye con ayudas económicas y financiación en condiciones favorables.

Dado que mucha gente no estuvo anteriormente cubierta por los programas existentes, la cobertura de los hogares vulnerables es la prioridad número dos, incluso a riesgo de un incremento en los escapes, que puede arreglarse sobre la marcha.

Por último, no todos los gastos fiscales adicionales son iguales, porque cada país tiene un punto de partida distinto. Muchos países en vías de desarrollo se enfrentan a impactos múltiples al mismo tiempo; la pandemia, condiciones de financiación degradadas, precios bajos de las materias primas, demanda debilitada, etc… Por ello, debería considerarse el contexto específico de cada país. Por lo tanto, la prioridad debería ser priorizar de nuevo el gasto, protegiendo servicios públicos clave y la protección social.

 

De los parches a las correcciones sostenibles

El COVID-19 ha empujado a los gobiernos a alcanzar la universalidad progresiva en un trayecto de corto plazo porque han necesitado paliar las lagunas. Después de la crisis, esos ‘parches’ tienen que hacerse más sostenibles, y existe la oportunidad de que estos servicios adicionales se conviertan en los cimientos de un sistema de protección social más sostenible y adecuado. Algunos gobiernos que han sido capaces de llegar a la gente rápida y adecuadamente se han basado en una infraestructura de ‘trinidad’ básica, un sistema de identificación fiable y universal; inclusión financiera; y datos socioeconómicos integrados.

De este modo, los gobiernos están poniendo en marcha correcciones rápidas para proporcionar apoyo a los ingresos a través de la protección social, anteponiendo lo ‘suficientemente bueno’ que puede conseguirse inmediatamente a la búsqueda de correcciones perfectas. Una vez que la crisis haya terminado, los gobiernos deben construir y mejorar sobre la base de estas nuevas capacidades para llegar a la gente de forma segura y transparente; apoyar los sistemas de provisión para llegar mejor a las personas en riesgo; y usar estrategias de reembolso progresivo para afrontar las limitaciones fiscales.

 

Respuestas de protección social al COVID-19 en Sudáfrica

Lindi Mzankomo y Mark Blecher continuaron el diálogo presentando algunas medidas de protección social que ha puesto en marcha el gobierno sudafricano tras la declaración de un confinamiento a escala nacional el 27 de marzo. Sudáfrica entró en la pandemia en una posición fiscal débil, con un déficit del 6,8% del PIB y una década de bajo crecimiento tras la recesión global, y, si bien el sistema de asistencia social en Sudáfrica es muy completo, el sistema de seguridad social es limitado.

Para compensar la pérdida de ingresos, especialmente de los trabajadores informales, se pusieron en marcha dos medidas de asistencia social, sobre la base de los programas e infraestructuras existentes.

La primera medida consiste en proporcionar un pago complementario a los beneficiarios del programa de subsidio infantil (Child Grant Support Programme), que es el mayor programa de Sudáfrica en términos de cobertura (8 millones de beneficiarios). Esta medida se basa en los detalles ya existentes de los beneficiarios, pero, debido a su amplia cobertura, el pago complementario solo pudo ser proporcionado a los niños (300 ZAR) en el primer mes y a los cuidadores en los siguientes 5 meses (500 ZAR). Esta medida ha resultado en un incremento del 26% del presupuesto de ayudas sociales en 2020, lo que significa que el gobierno ha de encontrar 50.000 millones de ZAR (3.000 millones de dólares USD), a sumar a los 187.000 millones de ZAR que se habían presupuestado para el ejercicio financiero. Esta necesidad adicional de financiación representa casi el 1% del PIB de Sudáfrica.

La segunda medida consiste en la adaptación del programa de asistencia social a las dificultades (Social Relief Distress Programme), que es un paquete alimentario de tres meses de duración para hogares en dificultad. Las solicitudes para los programas se cursaban presencialmente en la agencia de la seguridad social, pero, debido a la necesidad de la distancia social, el gobierno ha transitado a aplicaciones en línea y para dispositivos móviles así como a transferencias monetarias en lugar de paquetes alimentarios. La ayuda se paga a través de monedero electrónico a las personas que han perdido sus ingresos, no reciben ninguna otra ayuda social o prestación del seguro social y cuyo hogar tenga ingresos inferiores al salario mínimo. Estos criterios de admisión tienen como objetivo restringir el volumen de solicitudes, puesto que el gobierno no dispone de una base de datos de los individuos destinatarios y tampoco de un mecanismo de verificación. Habitualmente, el programa tiene un presupuesto de aproximadamente 500 millones de ZAR anuales, que cubren aproximadamente 500.000 solicitudes. Durante la crisis, se prevé que el presupuesto del programa aumente hasta los 4.000-13.000 millones, dependiendo del número de solicitudes, que se estima en una horquilla de entre 3 y 8 millones.

Adicionalmente, se ha puesto en marcha otra serie de respuestas para afrontar las consecuencias de la crisis en otros sectores. Por ejemplo, para afrontar las consecuencias de la crisis para los empleados, el gobierno ha introducido un incentivo fiscal para el empleo para los empleados de bajos ingresos de hasta 500 ZAR mensuales durante cuatro meses, que tendrá un coste de 15.000 millones de ZAR y ayudará a cuatro millones de trabajadores. Muchas otras medidas están destinadas a los negocios con el objetivo de retrasar los pagos de impuestos durante la crisis y de proporcionales esquemas de garantía de crédito a través de los bancos y evitar que las empresas quiebren, lo cual empeoraría el desempleo.

Sudáfrica está experimentando un incremento sustancial de su déficit fiscal y la reducción de sus ingresos. Por lo tanto, con el fin de financiar las medidas mencionadas así como una serie de respuestas sanitarias, el Ministerio de Finanzas ha anunciado una estrategia de respuesta de 500.000 millones de ZAR, equivalente a entorno al 10% del PIB. El gobierno ha usado múltiples instrumentos de financiación, incluyendo una nueva priorización entre departamentos gubernamentales equivalente a 130.000 millones de ZAR, 95.000 millones de ZAR en préstamos de instituciones financieras multilaterales y 60.000 millones de ZAR de los fondos de la Seguridad Social, entre otras fuentes.

El webinario concluyó con un debate entre los panelistas y una sesión interactiva de preguntas y respuestas, accesible aquí. Usted también puede unirse al debate aquí.

 

Referencias:

Gentilini, Ugo; Almenfi, Mohammed; Dale, Pamela; Demarco, Gustavo; Santos, Indhira (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. Version 9. Acceda aquí.

ILO (2019): Fiscal Space for Social Protection: A Handbook for Assessing Financing Options. Acceda aquí.

IMF (2020): Fiscal Monitor – April 2020. Chapter 1: Policies to Support People During the COVID-19 Pandemic. Acceda aquí.

IMF (2020): Expenditure Policies in Support of Firms and Households. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Acceda aquí.

IMF (2020): Managing the Impact on Households: Assessing Universal Transfers. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Acceda aquí.

IMF (2020): Reaching Households in Emerging and Developing Economies: Citizen ID, Socioeconomic Data, and Digital Delivery. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Acceda aquí.

IMF (2020): Digital Solutions for Direct Cash Transfers in Emergencies. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Acceda aquí.

Seekings, Jeremy; Gronbach, Lena (2020): COVID-19 grant. We can learn from Namibia. Acceda aquí.

South African Government (2020): Social grants - Coronavirus COVID-19. Acceda aquí.

                                                                                                               

Esta publicación de blog es parte de la serie de webinarios sobre respuestas de protección social al COVID-19. Esta serie es el resultado de un esfuerzo conjunto iniciado por el IPC-IGGIZ en representación del Ministerio Federal alemán de Desarrollo Económico y de Cooperación (BMZ) y del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio del Gobierno de Austraia (DFAT) en colaboración con la plataforma socialprotection.org y en cooperación con socios de diferentes organizaciones.

Únase a nuestra comunidad en línea ''Respuestas de protección social al COVID-19 [grupo de trabajo] (Social protection responses to COVID-10 [Task force])" para saber más sobre la iniciativa y futuros webinarios

Traducido del inglés por Borja Arrue Astrain

 

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