Le webinaire Renforcer les contrats sociaux en Asie du Sud suite à la crise du COVID-19 : la pertinence des mesures de protection sociale à court terme et le futur rôle de la protection sociale universelle était le deuxième événement de la série de webinaires Protection Sociale en Asie du Sud. Il a eu lieu le 25 juin 2020 et a été organisé conjointement par l’IPC-IG, l’UNICEF, et Development Pathways. Le webinaire a été animé par Louise Moreira Daniels (UNICEF Sri Lanka), rejointe par les présentateurs Abdul Alim (UNICEF ROSA), Fabio Veras (IPC-IG), et Stephen Kidd (Development Pathways).

Le webinaire a abordé des questions cruciales suscitées par la pandémie du COVID-19 en Asie du Sud : Dans quelle mesure les solutions déjà existantes de la protection sociale ont-elles réussi à contrer les impacts immédiats de la crise du COVID-19 ? Dans quelle mesure les lacunes de ces réponses et la gravité de la crise ont-elles été exacerbées à cause de problèmes structurels qui ont ralenti le développement de contrats sociaux forts et inclusifs dans les pays d’Asie du Sud ? Et, plus important encore, dans quelle mesure les transferts universels peuvent-ils améliorer la réactivité des systèmes de protection sociale actuels face à une situation de crise, tout en renforçant les contrats sociaux en Asie du Sud ?  

Vous pourrez retrouver la présentation ici et visionner l’enregistrement ici.

 

Le contrat social en Asie du Sud: des nations états mais pas d’état-nation

Pour donner un contexte aux présentations qui suivent et souligner les dispositions institutionnelles que la protection sociale et la crise du COVID-19 rencontrent dans cette région, Abdul Alim a commencé par évoquer le contexte critique des faiblesses structurelles qui discréditent la cohésion sociale en Asie du Sud. Ses premières remarques se concentraient sur l’histoire politique de la région : tenir compte de comment la construction du contrat social en Asie du Sud est reliée aux origines coloniales qui ont formé des états de cette région.

Le concept d’un « état-nation » se tient au cœur même de l’idée des contrats sociaux : le périmètre politique de l’Etat est en harmonie avec une identité culturelle commune à ses citoyens, ce qui forge un lien social entre eux. Cette identité commune serait ce qui permet une certaine confiance en les institutions de l’Etat et ce qui nourrit une certaine solidarité à la base de tout contrat social. A l’inverse, les frontières politiques en Asie du Sud ont été établies par des forces coloniales sans qu’elles ne prennent en considération les sentiments d’appartenance culturelle des citoyens des états qui étaient en train d’être établis. En conséquence, la région a été quittée avec des nations états mais sans état-nation quand les colons sont partis.

Les états pluriethniques, pluri-religieux, et pluri-nationaux présents dans cette région aujourd’hui constituent une base bien plus fragile sur laquelle construire un contrat social que ce sur quoi on pourrait se baser en Europe, par exemple. Même à un niveau régional, l’héritage de la formation des états a persisté jusqu’à ce jour. L’Asie du Sud reste l’une des régions les moins intégrées en termes de commerce intra-pays et les relations politiques entre états ont été formées par les origines délicates de la formation des états de cette région. En conséquence, encore aujourd’hui, les pays d’Asie du Sud ne cessent de se battre pour la formation d’une identité nationale.

 

Défiance, institutions faibles: les fissures dans des pays de l’Asie du Sud exposées par le COVID-19

Au lieu d’être mises en place pour faire du bien commun une priorité, les institutions en Asie du Sud ont été établies pour bénéficier à une minorité au pouvoir. Les institutions qui en ont découlé et que les colons ont laissées derrière eux continuent de miner l’efficacité des états d’aujourd’hui qui ne parviennent pas à se réinventer. En conséquence, la confiance en ces institutions est extrêmement basse comme reflété par :

  • Les faibles ratios de l’impôt au PIB
  • L’absence de formalité
  • Le peu de dépenses sociales (peut-être à l’exception du Népal) dont les dépenses en protection sociale qui restent bien en-dessous de la barrière des 4% observée dans d’autres régions.

Malgré des taux de croissance économique élevés pendant ces dernières années, le COVID-19 n’a pas créé de nouvelles fissures dans les fondements des pays d’Asie du Sud, mais a plutôt mis en lumière des fissures déjà existantes depuis longtemps.

  • Les dépenses du secteur de la santé restent parmi les plus faibles au monde : la plupart des pays de cette région ont dépensé environ ou moins de 1% de leur PIB en santé publique avant la pandémie.
  • Les services publics sont remplacés par des fonds d’investissements privés : en Inde et au Pakistan, presque 75% des dépenses en santé publique sont des frais supplémentaires qui viennent remplacer l’aide sociale publique.
  • Les services d’aides sociales, comme les services de santé, qui devraient faire partie des projets d’état pour maintenir une couverture adéquate pour les plus vulnérables, sont en effet devenus un business alimenté par les investissements privés.

 

Un équilibre sous-développé

Ces faibles dépenses permanentes en aides sociales ont créé une situation où la région est caractérisée comme ayant un “équilibre sous-développé”. En conséquence, l’Asie du Sud est piégée dans un cercle vicieux: les faibles dépenses en aides sociales qui entravent la formation de capital humain, à leur tour mènent à de faibles recettes fiscales, ce qui empêche un investissement acceptable dans la protection sociale et le bien-être public. L’un des symptômes de cette dynamique défavorable est la haute dépendance des états face aux paiements amenés par de faibles niveaux de capital humain et l’exode des travailleurs (peu qualifiés) qui en découle. Dans l’ensemble, la région fait face à un trio de faiblesses que le COVID-19 a dévoilé :

1.     Les contrats sociaux en Asie du Sud sont faibles, ce qui

2.     se transforme en une faible confiance en les institutions, et

3.     piège l’Asie du Sud dans un équilibre de zone sous-développée.

Comment cela est-il possible malgré une démocratie bien répandue dans la région ? En se basant sur des institutions coloniales, la représentation de l’intérêt public dans les institutions gouvernementales des états d’Asie du Sud reste encore très partielle. Des sociétés hiérarchisées, divisées, avec des institutions fondées sur une Histoire d’ascendance, laisseraient donc place à des politiques destinées à favoriser une minorité, et non la majorité.

 

D’un cercle vicieux à un cercle vertueux: des systèmes de protection sociale universels et inclusifs

De pleins de façons, la crise actuelle a joué un rôle de catalyseur des failles des sociétés d’Asie du Sud. Les manifestations et la division sociale ont déclenché et pourraient continuer de provoquer une division de la société tant que le cercle vicieux actuel persiste. L’une des façons d’accomplir les deux, à la fois une réponse adéquate à la crise actuelle mais aussi la construction d’un contrat social fonctionnel dans la région basé sur la confiance en les institutions ; serait de promouvoir les systèmes de protection sociale inclusifs.

Cela permettrait de créer une certaine confiance envers l’état qui est à la base de la cohésion sociale et pourrait permettre une étape vitale vers un cercle vertueux, pas vicieux, poussé par des systèmes de protection sociale inclusifs.

 

La pandémie COVID-19 en Asie du Sud

Après ces premières observations, Fabio Veras a orienté la conversation vers l’impact socioéconomique du COVID-19 sur la région et la politique de réponse à cette crise. L’analyse qu’il a présenté est basée sur un bulletin politique d’IPC-IG sur la crise du COVID-19 en Asie du Sud, actuellement en cours d’élaboration avec l’UNICEF ROSA. L’un des points de concentration de cette étude est le fameux « milieu manquant » non protégé par l’assistance publique ou la couverture sociale, et les suggestions d’un nouveau paysage pour la protection sociale qui inclurait ces travailleurs informels ou impayés.

Du côté épidémiologique, la région continue de voir son nombre de cas d’infections COVID-19 augmenter, avec l’Inde qui émerge comme l’un des hauts lieux actuels de la pandémie. Alors que l’explosion du nombre de cas causait de sérieux dommages dans les régions alentour, l’Asie du Sud a commencé à être sérieusement touchée bien plus tardivement. Cela a permis à ces pays d’adopter des mesures de distanciation sociale strictes dès mi/fin mars pour éviter de surcharger leurs systèmes de santé sous-développés comme le cas avait pu être observé dans d’autres pays auparavant. Les mesures prises dans cette région n’ont pas toujours été les mêmes en termes de rigueur et de timing. Cependant, dans l’ensemble, des confinements complets étaient mis en place dans presque tous les pays de la région, sauf l’Afghanistan et le Bhoutan qui ont attendu début avril. Des mesures communes à plusieurs pays d’Asie du Sud étaient la fermeture des écoles et des lieux de travail, et des restrictions sévères sur l’usage des transports en commun.

Ces strictes mesures de confinement ont eu de fortes répercussions économiques, notamment pour ceux du secteur non formel. Poussé par la nécessité de sauver les moyens de subsistance de certains, des pays de la région ont commencé à assouplir les restrictions à nouveau. Cela a déclenché un débat dans la région sur le besoin de confinements plus généraux, et non locaux (« intelligents »), et sur un compromis apparent entre des « vies versus des moyens de gagner sa vie ».

 

Une terrible perspective: les impacts économiques de la région

Le COVID-19 soulève un choc économique extraordinaire. En substance, il est constitué de trois chocs interdépendants qui ont un impact sur l’activité économique de la région. De plus, ils ont la possibilité de s’empirer les uns les autres ce qui mènerait à une crise économique prolongée :

  1. Un choc négatif de l’offre entraîné par la fermeture des magasins et des lieux de rassemblement qui n’ont pas pu fonctionner (totalement ou partiellement) pendant le confinement.
  2. Un choc négatif de la demande dû à une récession interne de la demande et aux retombées des pays développés touchés par la crise qui se sont traduites par une plus faible demande en tourisme et en produits d’exportation.
  3. Un choc financier global causant des retraits de capital de marchés émergents, des hausses des taux d’intérêt pour les pays en développement et une dépréciation globale de la monnaie.

Compte tenu de la nature incertaine des « effets d’une deuxième vague », des chocs économiques à travers le globe qui empiètent les uns sur les autres, et du développement actuel de la pandémie, quantifier l’impact économique de la crise reste encore quelque peu spéculatif et prend le risque d’être revu à la hausse. Cela est d’ailleurs reflété dans les estimations optimistes faites plus tôt dans la crise des impacts économiques de la crise alors que la pandémie n’était pas encore à son apogée et qu’un redressement économique en « V » semblait encore le postulat le plus répandu.

Les estimations les plus récentes prévoient des récessions dans la plupart des pays d’Asie du Sud avec une récession économique qui durerait jusqu’en 2021.

 

Avec la chute des salaires, on attend que la consommation des foyers diminue également. Cela sera également reflété par un retour en arrière considérable dans la réussite de l’ODD (Objectif de Développement Durable) 1 de l’ONU, la fin de la pauvreté dans toutes ses formes dans le monde. Des premières estimations suggèrent que la pauvreté extrême pourrait augmenter de 1,8 à 2,3 points de pourcentage en Asie du Sud ou que jusqu’à 42 millions de nouvelles personnes tomberaient en-dessous du seuil de pauvreté de 1,90$ établi par la Banque Mondiale. Proportionnellement à la taille de leur population, la majorité de ces diminutions se passerait en Inde, au Bangladesh et au Pakistan. Encore une fois, ces estimations n’ont cessé d’empirer alors que la pandémie continue de progresser en Asie du Sud et qu’elle n’a peut-être même pas encore atteint son pic.

Alors que les impacts économiques ont sévèrement affecté la croissance économique de la région, les effets sur la pauvreté sont particulièrement inquiétants pour l’Asie du Sud compte tenu de la décomposition de l’Emploi de la région. Les confinements pendant cette crise ont créé une sérieuse menace notamment envers les secteurs de travail intensif comme la vente en gros et de détail et la manufacture, ainsi que le secteur alimentaire, le tourisme et l’hôtellerie. Ces secteurs présentent de hauts niveaux d’informalité en Asie du Sud dont 90% seront sérieusement touchés par la crise.

 

 

Atténuer les retombées : les politiques de réponses à la crise

Dans le but de soutenir les entreprises et les foyers, les banques centrales ont réduit les taux d’intérêt et amélioré les provisions de crédits dont notamment une certaine flexibilisation face à la dette existante. Cela a eu pour objectif principal de maintenir les entreprises et les foyers à flots pendant des périodes de moindre salaires ou revenus. En réponse à la pression exercée par la pandémie sur les systèmes de santé nationaux, tous les pays ont augmenté leurs dépenses dans le secteur de la santé et des réductions ou reports des deadlines pour faire sa déclaration d’impôts sont devenus des mesures communes à plusieurs pays de la région.

 

Dans le domaine de la protection sociale, les pays ont introduit des expansions verticales (augmentation des plafonds de couverture pour ceux étant déjà couverts) et horizontales (étendre la couverture à de nouveaux bénéficiaires) et, de plus, ont introduit des mesures améliorant l’exhaustivité des systèmes de protection sociale (en élargissant le scope des risques couverts). Une stratégie employée par la plupart de ces pays était de donner accès aux plus pauvres et vulnérables, dont les travailleurs informels, à un transfert d’argent liquide sur une période déterminée pour maintenir les existences en danger. De plus, tous les pays ont mis en place des mesures de maintien de l’emploi dans le but de sécuriser les secteurs d’emploi formels et de permettre un redémarrage des activités plus rapide à la fin du confinement.  

 

 

Atteindre le “milieu manquant”

Contrairement à d’autres chocs économiques dans le passé, le COVID-19 a affecté des salaires de tous les niveaux et menacé des existences bien au-delà des plus pauvres de la société. Alors que les aides sociales ne couvrent en général que le quintile le plus pauvre dans la région, la sécurité sociale est trop peu développée et ne réussit donc pas à couvrir la majorité de la population – le « milieu manquant ». Avec l’émergence de la crise, cela équivalait à des taux globaux de couverture très bas et à un manque de mesures d’urgence pour les systèmes de protection sociale des pays d’Asie du Sud qui auraient permis d’avoir un filet de sécurité pour tous ces non-pauvres (marginaux) affectés par la crise. Un challenge important pour les mesures d’urgence de la protection sociale, en conséquent, était d’étendre la couverture à des groupes qui n’étaient pas couverts auparavant. Les moyens les plus importants pour la mise en place de cette stratégie étaient l’usage de registres sociaux déjà existants et des campagnes d’enregistrement extraordinaires, dont beaucoup ont été menées à distance ou digitalement.

Dans quelle mesure les montants des avantages sociaux donnés aux foyers étaient-ils pertinents pendant la crise ? La règle de base veut que les transferts financiers en temps normal couvrent environ 15% à 20% du salaire moyen d’un foyer du quintile le plus pauvre, un seuil atteint par la plupart des transferts financiers d’urgence dans la région.

 

 

Une inquiétude majeure à terme est que cette expansion de la protection sociale sera limitée dans le temps, alors que les impacts économiques de la crise et la menace de futurs chocs économiques pour le milieu manquant risquent de durer. En conséquence, les décideurs politiques doivent tirer les leçons de la crise actuelle et étendre les mesures de protection sociale même hors temps de crise en accord avec une couverture universelle pour tout le cycle de la vie. Pour ce faire, les pays devraient utiliser une double stratégie :

  1. Le scope des protections sociales doit être élargi pour fournir un minimum de sécurité pour tous. Un outil possible ici serait la création d’allocations familiales universelles, qui restent encore des possibilités sous-utilisées dans la plupart de l’Asie du Sud. Pour compléter une telle expansion, promouvoir la détention de papiers d’identité nationaux serait un élément clé, ainsi que la synchronisation des registres sociaux, et la promotion de l’inclusion financière des groupes les plus pauvres et vulnérables.
  2. La sécurité sociale doit être étendue à ceux du milieu manquant pour pouvoir fournir une couverture dans le cas de chocs particuliers ou covariants. Cela peut être encouragé par l’ouverture de comptes de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants et par la formalisation des relations employés quasi-dépendantes.

 

Trois personnes dans l’espace mais des millions de pauvre sur Terre : des services publics de qualité comme passerelle vers la prospérité

Muni de cet « appel à l’action », Stephen Kidd a pris la suite en soulignant les bénéfices d’une protection sociale universelle et la possibilité de renforcer le contrat social en Asie du Sud suite à la crise. Il a défini la base de tout contrat social comme étant un accord dans lequel les citoyens échangent des charges sociales contre des services publics de qualité. Ceci n’est cependant pas le cas actuellement en Asie du Sud : les recettes publiques bien en-dessous du seuil des 35% du PIB requièrent un Etat providence qui fonctionne complètement, et la négligence des conditions de protection sociale dans les dépenses de l’Etat ne correspondent pas aux mandats sociaux proposés par cet état. L’un des symptômes de ce problème est le grand « milieu manquant » en Asie du Sud.

 

 

L’une des conséquences est que certaines nations comme l’Inde envisagent d’envoyer trois personnes dans l’espace dans les années à venir alors que 85% de sa population vit en-dessous du seuil de 1,40$ sur Terre. De plus, les efforts de protection sociale visant uniquement les bénéficiaires « méritants » seraient une grande erreur, faisant pencher les systèmes sociaux d’Asie du Sud en faveur des riches qui paient de faibles impôts tout en maintenant un système de sécurité sociale décent. Cette brèche visible du contrat social est reflétée dans la réticence des gens à y participer, ce qui renforce la problématique déjà mentionnée par Abdul Alim. Une exception pourrait être le Népal, et dans une certaine mesure les Maldives, qui ont commencé à universaliser leur protection sociale et à atteindre ainsi le milieu manquant.

 

Le cas de l’investissement pour la protection sociale universelle en Asie du Sud

En résumé, la crise du COVID-19 s’est heurté à un environnement de protection sociale qui laissait déjà de larges parts de la population sans couverture avant la crise et dans lequel la plupart des salaires sont très bas. Pour casser ce cercle vicieux de services publics de mauvaise qualité, de plus en plus d’acteurs, dont certaines voix très critiquées par le passé telles que le FMI ou la Banque Mondiale, ont commencé à parler de protection sociale universelle et d’une approche long-terme, sur toute la durée du cycle de vie.

 

Que pourrait-on attendre d’un investissement d’environ 2% du PIB dans ce genre de protection contre les contingences tout au long du cycle de vie ? En fonction des données démographiques propres à chaque pays, la couverture dépasserait les 90% pour les allocations familiales universelles et serait ainsi presque universelle avec des transferts conséquents.

 

 

En s’inspirant du travail de Development Pathways au Sri Lanka, des programmes sur tout le cycle de vie pourraient éliminer, en moyenne, toutes les conséquences négatives dues au COVID-19 de presque 40% des foyers les plus pauvres tout en réduisant les retombées économiques de la crise sur plusieurs tranches de salaire. De plus, une telle stimulation pourrait aider à la reprise économique et à positionner les pays dans une trajectoire de croissance à long terme. Cela faciliterait en échange des impôts plus élevés qui alimenteraient les dépenses sociales pour promouvoir la prospérité de la région.

 

 

Les transferts de cycle de vie de 2% du PIB sur six mois en 2020 avec des coûts de prolongement de seulement 1,5% du PIB entre 2021 et 2038 pourraient ainsi être un outil majeur pour les décideurs politiques de la région, comme ils pourraient jouer un rôle majeur dans la victoire sur les effets de la pandémie, et dans la fin d’une détresse reliée au contrat social en Asie du Sud, et casser le blocage de croissance maintenu par des services publics de basse qualité dans la région.

 

Le webinaire s’est terminé sur une session riche en Questions et Réponses, disponible ici.

 

Références :

IPC-IG et UNICEF ROSA (à venir). “IPC-IG Policy Brief: Socio-Economic Impacts of Covid-19 and Policy Responses in South Asia.” IPC-IG Policy Brief. Brasilia and Kathmandu.

Kidd, S., L. Moreira Daniels, D. Athias, A. Bubbico, A. Tran, A. Peebles-Brown (2020). “Tackling the COVID-19 economic crisis in Sri Lanka: Providing universal, lifecycle social protection transfers to protect lives and bolster economic recovery.” United Nations Working Paper, UN Social Protection Work Group, Colombo.

UNICEF (2020). “Emergency Universal Child Benefits: Addressing the Social and Economic Consequences of the COVID-19 Crisis in South Asia.” UNICEF Regional Office for South Asia Working Paper, Special Series Paper 1: Responding to Covid-19 crisis in South Asia, Kathmandu.

 

Le post de ce blog résume le deuxième webinaire de la série « Protection Sociale en Asie du Sud – le panorama avant le Covid-19, et un aperçu des réponses à cette crise et aux possibilités pour l’après », coorganisé par l’IPC-IG, UNICEF ROSA, et les Bureaux Pays. Egalement, ceci était la dix-septième session de la série de webinaires « Les réponses de la protection sociale face au COVID-19 ». La série est un effort conjoint initié par l’IPC-IG, GIZ et DFAT en collaboration avec la plateforme socialprotection.org, et en coopération avec des partenaires de différentes organisations. Rejoignez notre communauté « Les réponses de la protection sociale face au COVID-19 (groupe de travail) » en ligne pour en savoir plus sur l’initiative et les futurs webinaires.

 

Traduit de l'Anglais par Alice Caviale

 

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