No dia 7 de julho de 2022 o socialprotection.org sediou o webinar intitulado “Proteção Social Responsiva a choques em Moçambique e República Dominicana: Compartilhando Lições Aprendidas”.  O evento foi organizado pelo International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) e pelo World Food Programme (WFP) Moçambique. Contou com a participação da Chefe da Divisão de Assistência Social do Instituto Nacional de Ação Social (INAS-IP) de Moçambique, Olivia Faite, do Diretor do Sistema Único de Beneficiários (SIUBEN) da República Dominicana, Jefrey Lizardo, e da pesquisadora do IPC-IG, Marina Andrade. Também contou com a moderação de Ana Solórzano, Assessora de Proteção Social e Resiliência, PRO-S, Unidade de Proteção Social do WFP Roma.

Moçambique e República Dominicana são países altamente expostos a desastres naturais. Nos últimos anos, ambos vivenciaram o aumento, de intensidade e frequência, destes perigos, ao mesmo tempo em que precisaram lidar com choques antropogênicos, como crises econômicas e epidemias. Em resposta à crise da COVID-19, esses países conseguiram expandir as estruturas de proteção social existentes e proporcionar algum alívio econômico às populações vulneráveis. No entanto, muitos desafios surgiram em termos da capacidade de seus governos de garantir a implementação de esquemas de proteção social adequados, oportunos e eficazes.

Dessa forma, o principal objetivo deste Webinar foi o compartilhamento de experiências e lições aprendidas entre os dois países a respeito dos mecanismos de proteção social reativa a choques, em especial na resposta emergencial à pandemia da COVID-19. Ademais, para fins de aprimoramento do debate, o evento também buscou apresentar e contextualizar um panorama geral das respostas emergenciais à COVID-19 nas regiões da América Latina e Caribe e África Subsaariana.

 

Visão geral das respostas de proteção social na África Subsaariana e América Latina e Caribe

O Webinar iniciou-se com a apresentação do IPC-IG que abrangeu as respostas de proteção social à COVID-19 adotadas por governos de países em desenvolvimento nas regiões da África Subsaariana e América Latina e Caribe. Os dados apresentados pelo IPC-IG são oriundos do dashboard desenvolvido pelo IPC-IG e parceiros que tem por objetivo documentar as respostas de proteção social à crise da COVID-19 no Sul Global.

Em um primeiro momento, foi apresentado um panorama geral de cada sub-região abordando o número de respostas, tipos de resposta e os principais instrumentos. Nas três sub-regiões, as políticas de assistência social foram o principal componente de proteção social adotado, seguido por políticas de fomento ao mercado de trabalho e de seguro social. No que tange aos principais instrumentos de proteção social, na África Subsaariana foram os subsídios, já na região da América Central e Caribe, os subsídios salariais foram os mais recorrentes, e por fim, na América do Sul o principal instrumento foram as transferências emergenciais de renda.

Após a breve introdução, a apresentação foi dividida nos seguintes tópicos: grupo alvo, tipos de adaptação, mecanismos de pagamento, cobertura e adequação. No que diz respeito ao grupo alvo, a maior parte das respostas à COVID-19 na África Subsaariana cobriu famílias pobres e vulneráveis, já na América Latina e Caribe os trabalhadores formais foram o grupo alvo mais frequentemente coberto. Analisando os tipos de adaptação notou-se que, nas duas regiões, medidas que consistiram em ‘apenas expansão de cobertura’ foram as mais frequentemente adotadas. A respeito dos mecanismos de identificação de beneficiários, na América Latina e Caribe, os mais utilizados foram: previdência social, registros de empregados ou banco de dados tributário. Já na África Subsaariana, o registro aberto ou nova campanha de inscrição foram os mecanismos de identificação mais utilizados.

Em relação aos métodos de inscrição dos novos beneficiários, na América Latina e Caribe assim como na África Subsaariana, o principal método foi uso de portal da web ou e-mail. No que tange aos instrumentos de pagamento, em ambas as regiões a transferência bancária foi o mecanismo mais utilizado. No entanto mesmo não sendo o principal mecanismo adotado, o IPC-IG destacou a importância do uso do dinheiro móvel nas duas regiões, como uma das principais inovações observadas nas respostas de proteção social à COVID-19. Por fim, a cobertura e adequação do benefício foram os últimos aspectos apresentados. Notou-se que na América Latina e Caribe a cobertura populacional dos benefícios de proteção social foi, em geral, maior em relação à África Subsaariana, porém o benefício, considerado como um percentual do PIB per capita foi, em mais casos, maior na África Subsaariana comparado à América Latina e Caribe.

 

A experiência de Moçambique

Olivia Faite, em sua apresentação, trouxe o contexto de Moçambique e a experiência do país no que tange à proteção social, visto que é um país que sofre ciclicamente com choques naturais, como secas, cheias, ciclones e tempestades tropicais. Ao longo dos últimos anos notou-se que estes fenômenos climáticos têm sido cada vez menos previsíveis e mais intensos, agravando a situação de vulnerabilidade e exigindo respostas rápidas e coordenadas.

Ao contextualizar o país, Olívia apresentou o marco legal em relação à proteção social, que contempla principalmente a Lei 4/2007 que organiza o sistema de proteção social, a Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB) de 2010 e a II Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB II) de 2016 até 2024. Ainda dentro desse escopo, Moçambique possui dois programas de intervenção, sendo eles o Programa Acção Social Productiva Pós-Emergência (PASP-PE) e o Programa de Apoio Social Directo Pós-Emergência (PASD-PE). O primeiro corresponde a um auxílio por 3 meses para estabilizar a situação das famílias, e o segundo a transferências sociais incondicionais temporárias para apoiar as famílias vulneráveis durante 6 a 12 meses. Olivia destacou que embora qualquer cidadão que se encontre afetado pelas calamidades naturais, independentemente de sua condição financeira, possa ser beneficiário do programa, há a priorização de grupos sociais para receberem o benefício caso o setor não disponha de recursos suficientes, como foi o caso na resposta à COVID-19, na qual famílias mais vulneráveis foram focalizadas. 

Olívia também trouxe um panorama geral das principais intervenções de proteção social adotadas em Moçambique como respostas a choques recentes. Foram estas: PASD-PE Seca de 2016, PASD-PE em resposta aos ciclones IDAI e Kenneth de 2019, PASD-PE COVID-19 e o PASP-PE em resposta ao ciclone Eloise de 2021. Ao apresentar as principais intervenções, também buscou descrever as lições aprendidas, desafios e avanços de cada uma (para a experiência da COVID-19 ver slide abaixo, Figura 1). De uma forma geral, foram observados alguns desafios em comum, como atraso nos pagamentos, fragilidade na terceirização dos mesmos, falta de documento de identificação individual pelos grupos focalizados, o que dificulta o cadastro, e em especial a falta de interoperabilidade entre sistemas de registros e pagamento. No que tange aos avanços observados, houve um maior uso de ferramentas digitais e pagamentos terceirizados, uma resposta integrada do sistema de proteção social e agências humanitárias e o reconhecimento do papel do INAS-IP na coordenação da resposta.

 

Figura 1. Desafios e lições aprendidas no enfrentamento à Covid-19

Fonte: Apresentação de Olivia Faite

 

Como perspectivas futuras, Olívia elencou fatores como a melhoria dos processos de comunicação, expansão dos pagamentos terceirizados, redução do tempo de espera entre o desenho da intervenção e a sua implementação e por fim, expansão do componente de educação financeira para empoderar as comunidades. Analisando as intervenções passadas do sistema de proteção social de Moçambique, nota-se a dificuldade do sistema em responder com rapidez e agilidade às crescentes demandas. Dessa forma, como grande lição fica a importância da coordenação eficiente dos diferentes atores em todos os níveis e fases de implementação, a mobilização antecipada dos fundos e a criação de uma base de dados das zonas propensas a desastres naturais.

 

Lições aprendidas na República Dominicana

Jefrey Lizardo iniciou sua apresentação contextualizando o país e o seu sistema de proteção social. A República Dominicana, assim como Moçambique, também está altamente exposta a fenômenos climáticos, em especial por estar localizada na bacia de ciclones tropicais do Atlântico Norte. Uma vez que a situação ao longo dos anos está se agravando em intensidade e frequência, o país transformou seu sistema de proteção social adotando um enfoque de proteção social adaptativa orientado para a articulação da proteção social com a gestão de risco e de desastres. Essa estratégia busca fortalecer a capacidade de resposta das redes de proteção contra os choques climáticos entre outros, aumentando a capacidade de resiliência da população. O enfoque adaptativo implica ações preventivas, de preparação e de resposta frente às situações de desastres.

O país conta com uma rede de proteção social coordenada pelo Gabinete de Políticas Sociais que articula três instituições, são elas:

  • O Sistema Único de Beneficiários (SIUBEN), que realiza o registro social e a categorização dos lares;
  • O Programa de Transferências Condicionadas - Supérate, programa de luta integral contra a pobreza que é responsável pela seleção e integração dos lares aos programas sociais, e
  • A Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), que administra os recursos financeiros designados aos beneficiários.

Em resposta à pandemia da COVID-19, a República Dominicana ativou uma série de respostas para população afetada, não somente na área da proteção social não contributiva, mas também da proteção de emprego dirigido aos trabalhadores formais e informais. Ademais, foram ampliadas as transferências monetárias de maneira horizontal e vertical: a cobertura foi ampliada em 46% em um mês e o valor da transferência foi duplicado (Ver slide abaixo, Figura 2). A rápida resposta ajudou a mitigar o impacto da pandemia na pobreza, evitando que 7% dos domicílios adentrassem a pobreza em 2020, e 3% em 2021.

 

Figura 2. Total das transferências em peso dominicano e como o percentual do PIB

Fonte: Apresentação de Jefrey Lizardo.

 

Em seguida, Jefrey elencou alguns pontos chaves de um sistema de proteção social reativo face a emergências. O primeiro é a existência de um sistema de informação e registro. O sistema do país possui uma cobertura atual de 63% dos lares em todo o país, todavia com aprendizados da pandemia, notou-se a importância de que esse registro se universalize, chegando a uma cobertura maior dos domicílios. O índice de Vulnerabilidade Frente a Choques Climáticos (IVACC) também é um fator fundamental para mitigar os efeitos dos choques climáticos, assim como a Ficha Básica de Emergência (FIBE), um novo instrumento incorporado pelo país que busca informações sobre os lares em áreas afetadas por choques, determina o grau do dano e provê assistência. Por fim, por meio da ADESS, foi formada a Rede Social de Abastecimento (RAS), da qual fazem parte os estabelecimentos comerciais filiados ao sistema de pagamento do subsídio social. Através desta rede de negócios, é efetivado o consumo das transferências pelas famílias beneficiárias. Essa rede foi um elemento que facilitou a rápida resposta do país à COVID-19.

Para seguir fortalecendo e consolidando a proteção social reativa à emergência, Jefrey enfatiza que a necessidade de seguir fortalecendo uma série de áreas importantes. Isto posto, como principais desafios, elencou: a criação de um novo marco regulatório que consolide o sistema de proteção social; mais interoperabilidade; registros mais atualizados; seguir melhorando a coordenação de entidades do governo, e por fim, explorar novos mecanismos de pagamento, em especial para a população que não possui documento de identidade.

 

Q&A

A parte final do Webinar contou com uma sessão de perguntas e respostas, visando a troca de experiências entre os países. Perguntado sobre as recomendações chaves que ofereceria a Moçambique para fortalecer a estrutura existente e chegar a um cadastro social integrado, o Diretor do SIUBEN ponderou que esse é um dos grandes desafios dos sistemas de informação social, especialmente porque são necessários dados atualizados dos domicílios para permitir a focalização das ações e respostas rápidas em situações de emergência. Elencou como um principal problema para a interoperabilidade, a qualidade dos registros administrativos e os seus níveis de cobertura. Neles, a interoperabilidade vai depender da maturidade tecnológica das instituições envolvidas e sua arquitetura dos dados. Sua sugestão seria para Moçambique começar com os registros mais fortes, os que têm mais qualidade, que sejam mais robustos e que tenham maior maturidade tecnológica.

Foram discutidas também as inovações no sistema de pagamentos do PASD-PE, em Moçambique, especialmente durante a pandemia, quando foram operacionalizados pagamentos digitais em maior escala. A respeito dos planos do país para seguir institucionalizando essas inovações, Olivia comentou que essa foi uma primeira experiência, a qual evidenciou ao país que a transição para pagamentos digitais deve ser feita gradualmente, de acordo com as condições de infraestrutura e de interoperabilidade dos provedores. Isto posto, o objetivo no futuro é ir expandindo os pagamentos digitais para todos os beneficiários do sistema de proteção social de Moçambique, cadastrar os potenciais provedores de serviços garantindo que tenham um sistema que se comunique com o sistema de proteção social, certificando uma interoperabilidade entre ambos.

Em seguida, foi abordada a questão do recadastramento dos beneficiários provenientes das expansões temporárias de cobertura que programas de ambos os países tiveram durante a pandemia da COVID-19. Da parte de Moçambique, as diretrizes do programa PASD-PE afirmam que após a intervenção esses beneficiários devem que ser recadastrados e sua situação socioeconômica avaliada para que sejam conduzidos aos programas padrões de proteção social. Todavia, no momento, o país não possui recursos financeiros para tal atividade. Jefrey relata que, na República Dominicana, muitos dos beneficiários assistidos não estavam cadastrados na base de dados, no entanto, com o apoio e financiamento do Banco Mundial realizaram um mapeamento que auxiliou a calcular o tamanho dessa população. Atualmente há aproximadamente 50 mil lares sem cadastro, no entanto com a nova modalidade do país de autodeclaração via web e chamadas por telefone, estão conseguindo completar os dados desses lares.

Finalizando a sessão, Jefrey explicou o papel da Ficha FIBE, como ela opera e seu valor agregado para o sistema. Segundo ele, durante a pandemia, o país também sofreu com inundações. Naquela situação, aplicaram de maneira piloto a Ficha FIBE. Destacou que um dos aprendizados é que deve aplicar-se a Ficha sozinha, para que seja um atendimento rápido e agilizado. Na fase de testes, aplicaram-na junto a um questionário amplo e isso tornou o processo mais lento. Somado a isso, a Ficha deve ser implementada com o apoio de entidades públicas e organizações comunitárias. A capacidade de resposta da rede de proteção social no país é limitada, então o apoio operacional desses organizamos é essencial. Jefrey explicou que, em situações emergenciais, é fundamental agir com celeridade. Dessa forma, a FIBE funciona como um mecanismo para identificar o grau de afetação dos lares e assim poder ativar o benefício emergencial.

Por fim, Olivia discorreu sobre a coordenação dos dois programas de resposta a emergências, PASD-PE e PASP-PE, como estes se integram e se complementam. Ela explicou que, no que diz respeito ao PASP-PE, o programa foi adotado somente uma vez, em resposta ao ciclone Eloise. Em termos de resposta a emergências, o programa de maior impacto é o PASD-PE, e desse, em condições normais e havendo recursos, qualquer cidadão moçambicano poderá fazer parte, recebendo as transferências monetárias incondicionais.

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