La crise du COVID-19 a créé une pression sans précédent sur les gouvernements du monde entier. La propagation du virus est lourde de conséquences pour les systèmes de santé et les économies de nombreux pays. Plusieurs mécanismes ont été mis en place ces dernières semaines pour répondre à la crise. Ceux-là ont permis de montrer comment les systèmes de protection sociale pouvaient protéger les plus exposés. Parmi d’autres types de programmes, le Revenu Universel de Base (RUB) a été au centre des débats.

Cet article fait le compte-rendu du premier webinaire issu de la série La protection sociale comme réponse au COVID-19, une initiative lancée dans le but de collecter et partager des informations et des connaissances autour de la protection sociale dans le contexte du COVID-19. Le séminaire « Le revenu universel de base peut-il apporter des solutions à la crise du COVID-19 et préparer le monde d’après ? » a été organisé par la Banque Mondiale, le International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), la GIZ et DFAT. Il s’est déroulé le 31 mars 2020. Le séminaire a bénéficié de l’expertise de Ugo Gentilini (Banque Mondiale), Francesca Bastaglia (ODI) et Fabio Veras (IPC-IG) qui ont pu analyser les problématiques liées au RUB, identifier les leçons à tirer et discuter du potentiel et des limites du RUB comme réponse de crise, mais aussi comme solution de long-terme.

 

Vous pouvez regarder l’enregistrement du Webinaire ici et accéder aux présentations ici.

 

Un effondrement économique est en cours et il a des conséquences importantes sur les secteurs formel et informel. Cet effondrement met en lumière le fait que les mécanismes de protection sociale ont un rôle à jouer, à la fois pour assurer la mise en place des mesures de distanciation sociale, mais aussi pour assurer un retour des moyens de subsistance dans la crise économique qui se dessine.

Alors que la plupart des instruments de protection sociale sont conçus pour s’adresser à des chocs idiosyncratiques, cette crise présente des défis différents, avec des chocs covariables. Cela nécessite ainsi des mesures plus complètes pour s’attaquer aux coûts humains, sociaux et économiques de la pandémie. Dans ce scénario, beaucoup affirment que le RUB pourrait représenter une solution complète. Grâce à sa composante universelle, il pourrait subvenir aux besoins de tout le monde, puisque tout le monde est touché par cette crise.

Les discussions sur le RUB se concentrent autour de sa pérennité – est-ce que le RUB pourrait devenir un autre exemple d’un mécanisme de protection sociale créé dans une situation de crise et qui serait maintenu sur le long terme ? Est-ce qu’un RUB préexistant pourrait apporter une réponse plus rapide à une crise semblable à celle que nous connaissons aujourd’hui ? Ces questions et bien d’autres seront abordées lors de ce webinaire.

Le revenu universel de base (RUB) est un sujet à controverse qui divise. D’aucuns y voient un mécanisme de justice sociale (Lowrey 2018) tandis que d’autres, comme Piketty (2016), affirment que c’est une justice sociale au rabais. Les nombreux projets de RUB dans le monde (au moins 36) sont très différents les uns des autres tant au niveau de la conception que du périmètre. Ces projets ont des défenseurs se situant sur tout le spectre de l’échiquier politique.

Ainsi, il y a un besoin de clarifier les points de vue autour du RUB, en les confrontant dans un cadre cohérent pour la prise de décision – en particulier s’il devait être considéré comme une réponse à la crise du COVID-19.

Les mécanismes de protection sociale mis en place comme réponse à la crise sont assez divers. Durant les deux dernières semaines, 84 pays ont mis en place ou adapté, des programmes de protection sociale pour répondre à la pandémie. Au total, 284 programmes ont été identifiés, dont la majorité sont des programmes d’assistance sociale et plus spécifiquement des programmes de transferts d’argent.

Source: Gentilini et al, (2020)

 

Source: Gentilini et al (2020)

 

Il faut aussi noter que des programmes ont été créés ou adaptés selon au moins 7 modèles, ce qui démontre l’adaptabilité et la flexibilité des systèmes de protection sociale :

  • Programmes ad-hoc
  • Extension des mécanismes existant
  • Prestations plus généreuses
  • Avance sur paiement
  • Simplification administrative
  • Partage des systèmes de dispensions des prestations
  • Innovation (par exemple le cas de l’Espagne qui a transformé les repas scolaires en transfert d’argent vers les familles)

De plus, il a été observé que les pays à bas revenu n’ont pas, à ce stade, mis en place des solutions de protection sociale.

 

Concept et spécificités du Revenu Universel de Base (RUB)

Tandis que la plupart des gens serait tentée de simplifier le revenu universel de base à un programme de transfert d’argent sans condition et sans cible, ses caractéristiques sont, en réalité, plus complexes. D’autres spécificités sont prévues telles que son caractère illimité ; en opposition à l’hélicoptère monétaire, qui a une nature unique ou aux transferts provisoires, souvent versés sous forme de prestations mensuelles.

De plus le RUB prévoit le versement d’un montant égal à tous les bénéficiaires et il cible les individus plutôt que les ménages. Dernièrement, le RUB a été mis en place pour les seuls citoyens ou résidents d’un pays donné. Comme nous le verrons plus bas, une des choses qui fait du RUB un sujet si controversé est que chacune de ses spécificités entraine une discussion propre.

Universel

Il y a beaucoup de discussions autour du caractère universel du RUB et de ce que cela représente. Alors que le caractère universel peut empêcher toute erreur d’exclusion et assurer la pérennité politique du dispositif (en incluant les classes moyennes), il lui est reproché de ne pas différencier les besoins et de dépendre d’un grand nombre de facteurs pour assurer sa pérennité.

Un autre argument en faveur du caractère universel serait la capacité à réduire les coûts de transaction et de réduire la stigmatisation des bénéficiaires. En effet, une demande d’ouverture des droits au RUB demanderait un minimum de données et d’analyse. Par ailleurs, le RUB empêcherait toute ségrégation entre bénéficiaires et non bénéficiaires. D’un autre côté, les données montrent qu’il y a tout de même des coûts (notamment fiscaux) et qu’il existe aussi des mécanismes de réduction de la stigmatisation dans d’autres programmes de protection sociale.

Le tableau ci-dessous montre quelques arguments en faveur et contre le caractère universel :

Source: Gentilini et al (2020)

 

De base

La définition de ce que « de base » signifie est fortement dépendante des objectifs des différents projets de RUB. Comme mentionné précédemment, le RUB peut être présenté avec divers arguments, ce qui entraine des conséquences importantes sur la conception du mécanisme, notamment le montant de la prestation. Les arguments pour justifier la mise en œuvre du RUB vont de la nécessité de contrecarrer les effets indésirables de l'automatisation à la nécessité de s’attaquer à la pauvreté et la vulnérabilité.

Ces arguments peuvent aussi varier en fonction des objectifs stratégiques et dépendre de ce que tout un chacun pense du rôle de l’Etat. Pour certains, le RUB peut fonctionner comme un cheval de Troie, une manière de réduire l’intervention de l’Etat (Drèze 2017, Friedman 1967). Pour d’autres, il peut servir de fondation pour renforcer un Etat et son intervention (Ortiz et al. 2018). La diversité des arguments et des stratégies explique pourquoi le RUB résonne dans des sphères et des environnements très différents.

 

Revenu

La caractéristique « Revenu » a alimenté un certain nombre de débats dans les projets de RUB.

En premier lieu, il y a différentes manières d’introduire un projet de RUB dans les mécanismes existants : en supplément, en substitution ou en en alternative :

Source : Gentilini et al (2020)

 

En examinant cette caractéristique, il est important de souligner la différence entre le RUB et le revenu minimum garanti (RMG). La définition des prestations et le ciblage sont différents, pour ne pas dire opposés. La première différence est que le niveau des prestations diminue à mesure que le revenu augmente pour le RMG, ce qui n'est pas le cas du RUB :

 

Source: Gentilini et al, (2020)

 

Le RMG se concentre sur le bas de l'échelle de distribution des revenus, garantissant un revenu minimum vital pour ceux qui ont droit à l'allocation. Cette caractéristique contraste fortement avec l'allocation forfaitaire et universelle du RUB. En outre, les exigences administratives et opérationnelles des programmes de revenu minimum sont également très différentes de celles du RUB, car l'éligibilité des bénéficiaires nécessite une analyse plus détaillée et des réévaluations périodiques. 

 

RUB et Hélicoptère monétaire

La récession à venir - ou peut-être déjà en cours - poussera certainement les gouvernements à essayer de maintenir leur économie à flot. Dans certains cas, les mesures habituelles ne suffiront pas à empêcher une crise, et les gouvernements devront adopter des stratégies non conventionnelles. L’hélicoptère monétaire (HM) et l'assouplissement quantitatif (QE) sont quelques-unes de ces politiques.

Au fur et à mesure que l'économie se rétracte, la nécessité de garantir une hausse des revenus se fait sentir et le débat autour du RUB refait surface. Dans ce contexte, le RUB peut être considéré (à tort) comme un mécanisme d’hélicoptère monétaire.

L’hélicoptère monétaire consiste essentiellement en la redistribution d’argent nouvellement imprimé afin de stimuler l'activité économique. Le terme se rapporte à une parabole utilisée par Friedman (1969), dans laquelle "un hélicoptère survole une communauté et lâche du ciel des billets supplémentaires d'une valeur de 1 000 dollars".

L'idée que l'argent liquide est fourni sans distinction et à tous entraîne de fréquentes confusions entre les concepts de HM et de RUB. En réalité, ils sont très différents - leurs objectifs, leur durée, leur financement et leurs modalités peuvent être très divers. Le tableau ci-dessous présente une comparaison entre les deux concepts :

Source: Gentilini et al (2020)

 

Il est important de souligner les différences entre le HM et le RUB non seulement pour contextualiser le débat, mais aussi pour définir les attentes des gens lorsque l’un des deux mécanismes est mis en œuvre - en particulier en ce qui concerne la durée de la mesure.

Dans un contexte de crise, l’HM aussi bien que le RUB peuvent être des mesures intéressantes à adopter. En outre, ce qui a commencé comme un HM peut se transformer en RUB. Toutefois, pour que cela se produise, il est nécessaire d'approfondir les objectifs et de lui trouver une place dans le système global de protection sociale - tant sur le plan financier qu'administratif. 

 

Expériences

Une série de 18 programmes de RUB dans le monde ont été analysés en fonction des définitions et des caractéristiques mentionnées ci-dessus. L'idée était de déterminer si ces programmes étaient réellement du RUB et, le cas échéant, de mettre en évidence les succès et les leçons à tirer.

Seuls quelques-uns de ces programmes respectaient les règles d'inconditionnalité, d'universalité et de périodicité. Si l'on ajoute les critères "en espèces" et "à l'échelle nationale", il ne reste que deux programmes (Iran et Mongolie). Aucun de ces programmes n'est encore en vigueur à ce jour. Bien qu'aucun programme de RUB ne soit en place, il y a eu (et il y a toujours) des projets pilotes à petite échelle et quelques expériences à plus grande échelle qui peuvent fournir des informations utiles.

Le programme de la Mongolie était une extension des bourses pour enfants qui préexistaient. Il a été financé par la vente de cuivre et a duré deux ans avant d'être supprimé. Il a eu des résultats positifs sur l'inclusion financière, mais il sert également de mise en garde contre une volatilité du financement.

L'Alaska a eu un programme de RUB avec des paiements annuels pendant près de 40 ans. Les prestations ont varié considérablement d'une année à l'autre, mais le programme a eu de bons résultats en termes de création d'emplois et de revenus imposables.

Le programme iranien prévoyait un RUB égal à 29 % du revenu médian des ménages, une campagne de communication complète et une série de mesures de compensation. Dans l'ensemble, il n'a pas eu d'effet négatif sur l'offre de travail, mais le contexte de forte inflation a érodé la valeur réelle des prestations.

Les simulations réalisées par Gentilini et al (2020) suggèrent que dans la plupart des cas, les programmes d'assistance sociale existants peuvent être plus efficaces que le RUB pour réduire la pauvreté. Si les programmes de RUB étaient mis en place dans le seul but de réduire la pauvreté, il faudrait distribuer des prestations nettement plus élevées, et il faudrait réfléchir en profondeur aux effets de la distribution et au financement.

Principaux enseignements et inspirations concernant le RUB

Une analyse des caractéristiques et des implications du RUB permet de tirer cinq grandes leçons concernant cet instrument. Celles-là sont explorées en profondeur par Gentilini et ses collègues dans ce livre.

La première leçon est que le RUB semble, à priori, simple – mais dans une analyse plus approfondie, il se révèle être une intervention complexe, nuancée et systémique, avec des impacts sociaux, politiques et économiques importants.

Deuxièmement, le RUB est un outil. Il peut servir différents objectifs et arguments, et de même, il peut être conçu et mis en œuvre de diverses manières. Par conséquent, le RUB doit toujours être considéré comme un moyen d'atteindre un objectif. Comme tout outil au service d’une stratégie, le RUB peut aider à relever certains défis, mais il peut aussi en amplifier d'autres.

La communication, les arguments à avancer et les objectifs du RUB sont très importants et ont des implications à la fois dans la conception et dans la performance du dispositif. Il y a des cas où un programme a été promu en tant que RUB mais ne l'a pas été (par exemple, certains programmes en Inde) et d'autres qui ont promu un RUB mais l'ont fait discrètement (par exemple, en Iran et en Alaska).

Les avantages et les coûts de financement du RUB doivent être pris en compte car ils peuvent affecter les performances du programme. Au moins huit facteurs doivent être pris en compte dans la conception et la mise en œuvre : la couverture, la progressivité, l’adéquation des transferts, les incitations, les coûts fiscaux, les options de financement, l’économie politique et la capacité d'exécution. Aucun programme n'obtiendra un score élevé pour tous ces facteurs, mais un équilibre optimal doit être recherché et comparé aux autres options disponibles.

La configuration des systèmes de protection sociale existant est également un facteur important à prendre en compte :

  • Dans les contextes où l'assistance sociale fournit des prestations relativement adéquates, une couverture suffisante et une légère progressivité, il devrait être préférable de s'attaquer aux goulots d'étranglement spécifiques qui entravent l'éligibilité, l'accès, la couverture et la dispensation des prestations au lieu de mettre en œuvre un nouveau programme. Dans ce scénario, le RUB devrait être motivé par des objectifs différents (insécurité de l'emploi liée à la technologie, dividendes sociaux) pour être justifiable.
  • Dans les contextes où la couverture est élevée mais non progressive, le RUB pourrait être considéré comme une option, mais les groupes d'âge vulnérables pourraient en souffrir et les effets redistributifs pourraient être importants.
  • Dans les contextes où l'assistance sociale est limitée mais progressive, le RUB pourrait permettre d’étendre la couverture - mais elle nivellerait également la distribution, ce qui conduirait probablement à "moins pour plus" et, par conséquent, à "moins au bas de l'échelle".
  • Dans les contextes où l'assistance sociale est erratique et régressive, le RUB pourrait être une option pour étendre la couverture - s'il est financé par une imposition progressive des revenus, la suppression des subventions à l'énergie ou la redistribution des revenus exceptionnels.

Enfin, il faut toujours garder à l'esprit qu'il n'y a pas beaucoup d'expériences de RUB pour fournir des données suffisantes sur sa mise en œuvre dans différents contextes. Des problématiques systémiques sont largement inconnues, telles que les réactions comportementales des ménages et des marchés, l'intégration avec les services, l'assurance et les salaires, la réactivité des mécanismes de dispensation des prestations face à une pression importante et aux effets des programmes pilotes.

La rapidité et l'adaptabilité sont des caractéristiques cruciales pour l'efficacité d’un système de protection sociale dans un contexte de crise. Les avantages comparatifs des transferts d'argent dans de tels scénarii sont significatifs - outre le fait qu'ils sont relativement plus simples à gérer, ils peuvent apporter un complément de revenu en période de confinement et avoir des effets directs sur la santé des populations.

Le RUB s'inscrit dans cette discussion non seulement en mettant en avant les avantages du transfert d'argent, mais aussi pour son caractère universel. Dans un contexte de crise, le RUB pourrait être plus efficace que des programmes d'aide sociale plus étroits, qui continueraient à être confrontés aux mêmes ciblages, couvertures et limites administratives même si leurs capacités devaient être augmentées.

Le RUB soulèvera toujours des questions d'exclusion (les migrants sans papiers en sont un exemple), de mise en œuvre et de financement. Ces défis nécessiteront des analyses minutieuses et rapides, et notamment en ce qui concerne les effets à long terme.

Nous sommes confrontés à une crise qui exige des réponses non conventionnelles. Plus que jamais, nous sommes préoccupés par les conséquences de cette crise sur les inégalités sociales et les groupes vulnérables. Dans une telle situation, il est de notre devoir d'analyser chaque alternative et de toujours considérer le système dans son ensemble. Le véritable universalisme ne sera atteint qu'avec une approche globale qui inclut l'ensemble des composantes de la protection sociale

 Le webinaire a été suivi d’une session de questions et réponses qui est disponible ici.

 

List of References

Drèze, Jean (2017). Decoding Universal Basic Income. Indian Journal of Human Development 11 (2): 163–66.

Friedman, Milton (1967). The Case for a Negative Income Tax. National Review 7 (March): 239–41.

Friedman, Milton (1969). The Optimum Quantity of Money. London: Macmillan, 1969. Pp. 296. 90s. Access here.

Gentilini, Ugo; Grosh, Margaret; Rigolini, Jamele; Yemtsov, Ruslan. (2020). Exploring Universal Basic Income: A Guide to Navigating Concepts, Evidence, and Practices. Washington, DC: World Bank. © World Bank. Access here.

Gentilini, Ugo; Orton, Ian; Almenfi, Mohammed (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. Access here.

Lowrey, Annie (2018). Give People Money: How a Universal Basic Income Would End Poverty, Revolutionize Work, and Remake the World. New York: Crown.

Ortiz, Isabel, Christina Behrendt, Andrés Acuña-Ulate, and Quynh Anh Nguyen (2018). Universal Basic Income Proposals in Light of ILO Standards: Key Issues and Global Costing. ESS Working Paper 62. International Labour Office, Geneva. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/---ed_protect/---soc_sec/documents/publication/wcms_648602.pdf

Piketty, Thomas (2016). What Unequal Societies Need Is Not a ‘Basic Income’ But a Fair Wage. The Wire. https://thewire.in/uncategorised/basic-income-fair-wage-piketty

 

Ce billet fait partie de la série de webinaires COVID-19 sur les réponses de la protection sociale. Cette série est un effort conjoint initié par l'IPC-IG, le GIZ au nom du ministère fédéral allemand du développement économique et de la coopération (BMZ), et le ministère australien des affaires étrangères et du commerce (DFAT) en collaboration avec la plateforme socialprotection.org, et en coopération avec des partenaires de différentes organisations.

Rejoignez notre communauté en ligne "Social protection responses to COVID-10 [Task force]" pour en savoir plus sur l'initiative et les futurs webinaires

 

Traduit de l'anglais par Romain Chave 

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