Dans le but de remédier aux conséquences socioéconomiques de la pandémie de COVID-19, de nombreux pays étendent et introduisent présentement des plans d’intervention. Outre les politiques économiques, les programmes de protection sociale tels que les transferts de fonds constituent une part importante de la riposte. Cela signifie que les dépenses de protection sociale sont en hausse et qu'un financement supplémentaire s’impose de toute urgence afin de créer et maintenir l’espace budgétaire nécessaire. Parallèlement, les mesures mises en place pour éviter la propagation du COVID-19 entraîneront la baisse des recettes publiques, telles que les recettes fiscales et les cotisations de sécurité sociale. Par conséquent, sur le long terme, la crise du COVID-19 exerce une pression supplémentaire sur le financement de la protection sociale et nécessite des solutions à l’échelle nationale et mondiale afin de garantir la pérennité des programmes et systèmes de PS.

Ce billet de blog résume le webinaire “Le financement de la protection sociale dans le sillage du COVID-19 et au-delà”, le 9ème événement de la série de webinaires sur les réponses au COVID-19 en terme de protection sociale, qui a eu lieu le 5 mai 2020. Le webinaire était présidé par Martina Bergthaller (spécialiste des politiques sociales) et s’appuyait sur l'expertise de Delphine Juliette Prady (économiste au Département des Affaires Fiscales au FMI), Mark Blecher (Trésorerie Nationale d'Afrique du Sud) ainsi que Lindi Mzankomo (Trésorerie Nationale d'Afrique du Sud). Durant le webinaire, les intervenants ont discuté des questions suivantes:

  • Disposons-nous des bons instruments pour répondre aux besoins de financement internationaux? Comment la communauté internationale peut-elle mobiliser des financements, et plus particulièrement des subventions?
  • Quelles sont les leçons tirées pour garantir la disponibilité de financements afin de permettre l’extension rapide de régimes et systèmes de protection sociale dans de futures crises?
  • Comment le financement de la protection sociale peut-il être maintenu au-delà de la crise du COVID-19 dans les pays à revenu faible ou intermédiaire?

 

Vous pouvez regarder l'enregistrement vidéo du webinaire ici et accéder au document de la présentation du webinaire ici.

 

Martina Bergthaller a commencé par poser les bases du webinaire, en mettant en exergue deux caractéristiques clés qui sont pertinentes pour le financement de la protection sociale qui est sensible aux chocs, à savoir “la résilience du  système/programme” et “l'ajustement du système/programme”.

La résilience implique que les systèmes/programmes existants ne s'effondrent pas mais qu’ils puissent résister afin d’assurer une prestation ordinaire pendant et après un choc, ce qui nécessite que les pays modifient la conception et mise en œuvre de leur système/programme en temps ordinaire. En termes de financement, la caractéristique évoquée par Martina Bergthaller se rapporte à la question à moyen et long terme, de savoir comment assurer un financement suffisant des programmes de protection sociale, compte tenu de la diminution du budget de l'État et de la charge supplémentaire due aux effets de la crise au long terme sur les moyens de subsistance des populations.

L'ajustement se réfère au fait que les pays doivent adapter leurs systèmes/programmes afin de couvrir des contextes et des besoins nouveaux et altérés suite à la crise. Cela peut être fait via des programmes existants ou via de nouveaux programmes qui s'appuient sur des systèmes pré-existants. Du point de vue du financement, se posent les questions de savoir comment étendre les modalités de financement en place et comment trouver l'espace budgétaire nécessaire pour couvrir la charge de travail ainsi que le volume accru de services à fournir aux groupes de population qui le nécessitent pendant la crise.

 

Les écarts de couverture dans les systèmes de protection sociale, en particulier dans les pays à revenu faible

Dans la continuité de cette première intervention, Delphine Juliette Prady a exposé les problèmes liés aux écarts de couverture dans le déploiement des protections sociales, ainsi que les tendances qui émergent en réaction à la crise du COVID-19.

Concernant les régimes de sécurité sociale, les faibles couvertures de protection sociale prédominent principalement parmi les groupes à revenu faible et intermédiaire, et sont particulièrement problématiques pour les groupes à faible revenu en termes d'aide sociale/filets de protection sociale.

 

 

Cela est dû en grande partie aux importants écarts entre les pays en termes de dépenses pour la protection sociale, les pays à faible revenu dépensant en moyenne 1,6% de leur PIB et les économies développées 13% de leur PIB pour la protection sociale. Ces écarts de dépenses sont également vrais pour d'autres secteurs déterminants pour le développement et complémentaires à la protection sociale, tels que l'éducation, la santé et les transports. En réalité, afin d’obtenir des résultats de qualité dans les secteurs clés des ODD d'ici 2030 (santé, infrastructures et éducation), les pays à faible revenu devraient dépenser au moins 16 points supplémentaires de leur PIB.

Les pays à faible revenu et les marchés émergents accusent un retard de 16 à 17% en moyenne de PIB en termes de ratio impôts/PIB. On estime qu’à moyen terme, seul 5% du PIB actuel peut être additionnellement mobilisé à travers des impôts. Cela signifie que la mobilisation de ressources supplémentaires par le biais d'impôts est un processus à long terme et qu'il faudra du temps pour combler les lacunes qui existent actuellement dans la protection sociale et dans d’autres secteurs clés du développement. Ainsi, l’objectif ultime est d’instaurer un processus graduel qui permettra la concrétisation de la couverture universelle.

 

Des solutions provisoires émergentes dans la crise du COVID-19

Compte tenu des lacunes importantes de la protection sociale actuelle et des besoins immédiats en matière de couverture dans tous les pays pendant la crise, les gouvernements cherchent à étendre la protection sociale. Actuellement, 151 pays ont introduit et/ou adapté des mesures pour fournir un revenu de soutien à ceux qui ont perdu leur emploi et leur principale source de revenu. Les mesures de type aide sociale dominent les réponses au COVID-19 par rapport aux programmes de sécurité sociale et ceux ciblant le marché du travail. Les transferts d’argent représentent 54% des mesures d'aide sociale. De nombreuses politiques de réponses instaurent des avantages plus élevés et prolongent la durée pendant laquelle les populations ayant droit peuvent les recevoir.

Cependant, de nombreux gouvernements manquent de connaissances et d’informations concernant les groupes de population qui auraient besoin d'une couverture en cas de choc - soit parce qu'ils n'ont pas pris la peine de recueillir ces informations, soit parce qu'ils n'ont pas la capacité et l'espace budgétaire pour le faire. Par conséquent, de nombreux gouvernements se retrouvent désormais à agir de manière créative, en brouillant les frontières entre la sécurité sociale et l'aide sociale. Par exemple, une aide sociale est fournie aux travailleurs informels qui, par définition, ne sont pas couverts par la sécurité sociale. Il en va de même pour les relations public-privé, avec des gouvernements qui s’appuient, par exemple, sur des organisations communautaires pour cibler les personnes dans le besoin au bon moment.

 

Les options de financement pour des mesures de protection sociale supplémentaires

Pendant la crise, la priorité numéro un, dont ont parlé de nombreuses organisations ainsi que le G20, est de prendre en charge les dépenses de santé supplémentaires (tests et traitements) dans le but de lutter contre la maladie. Pour ce faire, les pays aux capacités de santé limitées devraient s'appuyer sur la coordination mondiale pour obtenir du soutien à travers des subventions et des financements concessionnels.

Étant donné que de nombreuses personnes n'étaient auparavant pas couvertes par les programmes existants, la priorité numéro deux est donc la couverture des ménages vulnérables, et ce même au risque de fuites accrues, qui peuvent être corrigées ultérieurement.

Enfin, toutes les dépenses budgétaires supplémentaires ne sont pas égales, car tous les pays ont des points de départ différents concernant la protection sociale. De nombreux pays en développement sont confrontés à plusieurs chocs en même temps; la pandémie, l'aggravation des conditions de financement, les faibles prix des produits de base, l'affaiblissement de la demande, etc. Il convient donc de prendre en compte le contexte spécifique de chaque pays. Par conséquent, l'impératif devrait être de redéfinir les priorités de dépense, de sauvegarder les services publics clés ainsi que la protection sociale.

 

Vers des solutions durables

Le COVID-19 a fait pression sur les gouvernements afin qu'ils atteignent l'universalisme progressif dans un laps de temps très court, puisqu’ils doivent combler en urgence les lacunes qu’ils ont constaté. Au lendemain de la crise, ces «solutions provisoires» doivent devenir plus durables, et il est possible, pour ces services supplémentaires, de devenir le fondement d’un système de protection sociale plus durable et adéquat. Certains gouvernements, qui ont pu atteindre rapidement et adéquatement les populations, se sont appuyés sur une infrastructure de base axée sur une «trinité», à savoir un système d'identification fiable et universel; l'inclusion financière; et des données socioéconomiques intégrées.

Ainsi, les gouvernements mettent en place des solutions rapides afin de fournir un revenu de soutien par le biais de la protection sociale, en donnant la priorité aux solutions «satisfaisantes» qui peuvent être obtenues dès maintenant, plutôt que de chercher des solutions parfaites de long terme. Une fois la crise terminée, les gouvernements devront renforcer et améliorer ces nouvelles capacités acquises afin d’atteindre tous les groupes de population de manière sûre et transparente; soutenir les systèmes de prestation pour cibler plus efficacement les personnes à risque; et utiliser des stratégies de récupération progressive pour surmonter les contraintes budgétaires.

 

Les réponses de protection sociale suite à la crise du COVID-19 en Afrique du Sud

Lindi Mzankomo et Mark Blecher ont poursuivi la discussion en présentant certaines mesures de protection sociale mises en place par le gouvernement sud-africain après l'instauration de mesures de confinement nationales le 27 mars. L'Afrique du Sud est entrée dans la pandémie avec une situation budgétaire fragile, un déficit de 6,8% du PIB et une décennie de faible croissance après la récession mondiale de 2008-2009, et bien que le système d'aide sociale soit très complet et exhaustif en Afrique du Sud, le système de sécurité sociale est en revanche assez limité.

En vue de remplacer les pertes de revenu, en particulier pour les travailleurs informels, deux mesures d'aide sociale ont été mises en place et s'appuient sur les programmes et infrastructures pré-existants.

La première mesure consiste à fournir un revenu complémentaire aux bénéficiaires recevant le programme d’allocations pour les enfants (le “Child Grant Support Program”), qui est le plus grand programme en Afrique du Sud en termes de couverture (8 millions de bénéficiaires). Cette mesure s'appuie sur des coordonnées de bénéficiaires déjà existants, mais en raison de la couverture déjà très étendue, le montant complémentaire n'a pu être donné aux enfants (300 ZAR) qu’au bout du premier mois et aux tuteurs qu’au cours des 5 mois suivants (500 ZAR). La mesure a entraîné une augmentation de 26% du budget des subventions sociales en 2020, ce qui signifie que le gouvernement doit trouver 50 milliards de ZAR (3 milliards en US dollar) en plus du budget de 187 milliards de ZAR qui avait été alloué au financement annuel des subventions sociales. Cette exigence de financement supplémentaire représente près de 1% du PIB sud-africain.

La deuxième mesure consiste en une adaptation du Programme de Secours pour la Détresse Sociale (le “Social Relief Distress Program”) qui consiste en une aide alimentaire composée de colis alimentaires pour les ménages en détresse qui s’étend sur une durée de 3 mois. Précédemment à la pandémie, les demandes pour les programmes se faisaient généralement en personne dans les agences de sécurité sociale. Cependant, en raison de la nécessité de mettre en place des mesures de distanciation sociale, le gouvernement a transféré ces procédures sur des applications en ligne et mobiles et fournit de l'argent liquide plutôt que des colis alimentaires. La subvention est versée via e-Wallet aux individus qui ont perdu leur revenu, ne reçoivent pas déjà d'autre allocation sociale ou prestation de sécurité sociale et dont les revenus du ménage sont inférieurs au salaire minimum. Puisque le gouvernement n'a pas de base de données relative aux individus à cibler et aucun mécanisme de vérification, ces critères d'admissibilité visent à restreindre le volume de demandes. Habituellement, le programme de subvention sociale dispose d'un budget d'environ 500 millions de ZAR par an, ce qui lui permet de couvrir environ 500 000 demandes. Pendant la crise, le budget du programme devrait augmenter jusqu’à 4 milliards de ZAR, et selon certaines estimations jusqu’à 13 milliards de ZAR, en fonction du nombre de demandes. Le nombre de demandes supplémentaires devrait osciller entre 3 et 8 millions.

En outre, une série d'autres réponses ont été mises en place pour faire face aux conséquences de la crise dans d'autres secteurs. Par exemple, dans le but d’aider les salariés à faire face aux conséquences de la crise, le gouvernement a introduit une incitation fiscale à l'emploi qui cible les salariés à faible revenu. Cette aide pourra aller jusqu'à 500 ZAR par mois pendant quatre mois, coûtera 15 milliards de ZAR et profitera à quatre millions de travailleurs. De nombreuses autres dispositions visent plus particulièrement les entreprises, et ont comme principal objectif de retarder le paiement des impôts pendant la crise, de fournir des systèmes de garantie de crédit via les banques et de protéger les entreprises contre la faillite qui aggraverait le chômage.

L'Afrique du Sud connaît actuellement un élargissement substantiel de son déficit budgétaire et une réduction de ses recettes fiscales. Par conséquent, dans l’optique de financer les réponses susmentionnées, ainsi que toute une gamme de réponses dans le domaine de la santé, le ministre des Finances a annoncé un plan de 500 milliards de ZAR, ce qui représente environ 10% du PIB. Le gouvernement a utilisé plusieurs instruments de financement, dont 130 milliards de ZAR issus de la redéfinition des priorités entre les ministères, 95 milliards de ZAR empruntés auprès des institutions financières multilatérales, 60 milliards de ZAR provenant des caisses de sécurité sociale, entre autres.

 

 

Le webinaire s’est conclu avec une discussion entre les intervenants et une session de questions-réponses, accessible ici. Vous pouvez également rejoindre la discussion questions-réponses ici.

 

 

Bibliographie:

Gentilini, Ugo; Almenfi, Mohammed; Dale, Pamela; Demarco, Gustavo; Santos, Indhira (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. Version 9. Accéder ici.

ILO (2019): Fiscal Space for Social Protection: A Handbook for Assessing Financing Options. Accéder ici.

IMF (2020): Fiscal Monitor – April 2020. Chapter 1: Policies to Support People During the COVID-19 Pandemic. Accéder ici.

IMF (2020): Expenditure Policies in Support of Firms and Households. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Accéder ici.

IMF (2020): Managing the Impact on Households: Assessing Universal Transfers. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Accéder ici.

IMF (2020): Reaching Households in Emerging and Developing Economies: Citizen ID, Socioeconomic Data, and Digital Delivery. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Accéder ici.

IMF (2020): Digital Solutions for Direct Cash Transfers in Emergencies. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. Accéder ici.

Seekings, Jeremy; Gronbach, Lena (2020): COVID-19 grant. We can learn from Namibia. Accéder ici.

South African Government (2020): Social grants - Coronavirus COVID-19. Accéder ici.

 

Ce billet de blog fait partie de la série de webinaires sur les réponses de protection sociale au COVID-19. La série est un effort conjoint initié par l'IPC-IG, la GIZ pour le compte du Ministère Fédéral Allemand du Développement Économique et de la Coopération (BMZ), le Ministère Australien des Affaires Étrangères et du Commerce (DFAT) avec la collaboration de la plateforme socialprotection.org et en coopération avec des partenaires de différentes organisations.

Rejoignez notre communauté en ligne “Réponses de protection sociale au COVID-19 [Groupe de travail]'' afin d’en apprendre plus sur cette initiative et sur les webinaires futurs.

 

Traduit de l'Anglais par Hermine Durand

Social Protection Programmes: 
  • All programmes
Social Protection Topics: 
  • Coverage
  • Financing social protection
Countries: 
  • Global
  • South Africa
Regions: 
  • Global
  • Sub-Saharan Africa
The views presented here are the author's and not socialprotection.org's