Cet article résume le webinaire Impact of COVID-19 on public works programmes (PWP): policy options in short and medium-term diffusé le 26 mai 2020. Il était le 12ème de la série de webinaires « La protection sociale comme réponse à la COVID-19 », co-organisé par la Communauté « Social Protection for Employment » (SPEC), l’International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), le GIZ pour le compte du Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du développement (BMZ), et du Ministère australien des Affaires étrangères et du Commerce (DFAT).

L’enregistrement vidéo et la présentation sont disponibles en ligne.

Le webinaire a été animé par Rodolfo Beazley, conseiller indépendant. Les intervenants étaient Anna McCord de l’Institut de développement d’Outre-mer (ODI), Devan Pillay, actuel directeur-général de l’Expanded Public Works Programme en Afrique du Sud, et Rajeev Ahal, Directeur de Natural Resource Management & Agroecology, GIZ Inde.

La fermeture des activités économiques dans le but de lutter contre la propagation de la COVID-19 a eu pour conséquence l’évolution de la pandémie en choc économique mondial. Le PIB mondial pourrait chuter de 3 % en raison des confinements tout autour du monde, et ce chiffre pourrait être pire dans les pays en voie de développement. L’Organisation International du Travail (OIT) estime que 25 millions de personnes supplémentaires pourraient perdre leur emploi en raison des restrictions liées au coronavirus ; et d’après la Banque Mondiale, 49 millions de personnes pourraient se retrouver dans un état d’extrême pauvreté.

 

Comment les Programmes de Travaux Publics (PTP) répondent-ils à la crise de COVID-19 ?

La COVID-19 a engendré une forte demande en matière de protection sociale, notamment une assistance sociale à caractère non-contributif. Selon la Banque Mondiale, 190 Etats et territoires ont prévu, introduit, ou adapté leurs mesures de protection sociale, principalement sous forme d’aides financières ou d’allocations.

Les programmes de travaux publics (PTP) sont généralement utilisés par les gouvernements en tant que filet de sécurité pour contrer le chômage de masse. Au cours de l’histoire, les PTP ont été utilisés pendant la Grande Dépression des années 1930, la crise financière en Amérique Latine dans les années 1990, et la crise économique de 2008. Les PTP ont également été utilisés durant l’épidémie d’Ebola au Congo, en 2018, afin de construire des infrastructures et des voies de circulation permettant au personnel sanitaire de se rendre auprès des personnes malades. Lors de l’épidémie de COVID-19, les PTP font désormais face à un obstacle majeur, puisqu’ils nécessitent la présence des agents sur leur lieu de travail, situation pouvant favoriser la propagation du virus. Pour cette raison, de nombreux programmes ont été suspendus.

Il existe des avantages à court et moyen termes dans l’utilisation des PTP comme réponse à la crise de COVID-19. Là où les PTP sont utilisés, ils peuvent constituer une aide financière aux familles les plus pauvres et représentent donc une solution à court terme. Ils peuvent également favoriser la stabilité microéconomique en stimulant la demande au sein de l’économie rurale, constituant une solution à moyen terme. Pour ces raisons, il y a un intérêt fort pour les PTP au sein des donateurs et des gouvernements.

Afin de garantir le fonctionnement des PTP, il est nécessaire de s’adapter pour éviter la circulation du coronavirus. Des principes clé devant être respectés sont l’obligation de diligence (« duty of care ») et celle de ne pas nuire (« do no harm »). Ces programmes devraient être suspendus s’ils ne sont pas considérés comme sans risque. Les PTP peuvent être aménagés, temporairement, en programmes de transferts de fonds, si cela est possible selon la règlementation en vigueur. Plusieurs exemples de PTP ayant connu de grandes réformes pour s’adapter existent. Cet article aborde ci-après les cas de l’Afrique du Sud et de l’Inde.

 

Comment les PTP peuvent-ils être adaptés pour répondre à court terme à la crise de COVID-19 ?

S’assurer du respect des exigences liées à la COVID-19 : L’Organisation Internationale du Travail (OIT) a publié un guide (Employment-Intensive Investment Programme (EIIP) Guidance) offrant des conseils pratiques quant aux différents niveaux d’exigences d’adaptation lors de la mise en œuvre des PTP. Ce guide recommande une évaluation des risques avant la mise en œuvre des PTP, et seulement si les autorités sanitaires les considèrent sans risque. Ces programmes doivent respecter certaines conditions de sécurité liées à la COVID-19, notamment :

  • La préparation d’un plan d’urgence et d’une campagne de sensibilisation ;
  • La désignation d’un point de supervision du respect des conditions de sécurité liées à la COVID-19 ;
  • La garantie du respect des conditions de sécurité dans les lieux d’accueil et de transport ;
  • L’existence de congé maladie et d’indemnité en cas d’infection d’un travailleur ;
  • La mise à disposition de lieux de quarantaine ;
  • L’octroi d’assurance maladie, d’aménagements pour se laver les mains, la fourniture de masques, etc.

Extension potentielle des PTP : à condition de respecter certaines dispositions sanitaires, les PTP peuvent être étendus pour inclure les personnes ayant perdu leur emploi du fait de la pandémie. L’Inde a étendu son programme Mahatma Gandhi National Rural Employment Act (MGREGA) à la fois de manière horizontale (inclusion de plus de personnes) et de manière verticale (augmentation des salaires). En matière d’extension horizontale, les PTP peuvent d’ailleurs être considérés comme s’étant élargis aussi bien dans les milieux urbains que dans les zones rurales.

Adapter la structure des PTP pour fournir une réponse sanitaire : une innovation importante au regard de l’adaptation des PTP est l’utilisation des travailleurs PTP afin d’aider les épidémiologistes à mettre en place un système de « contact tracing », des lieux de dépistage, et de les aider à désinfecter les centres de soins et les refuges, etc. Dans d’autres cas, les travailleurs ont été employés afin d’accroître la production de masques, de distribuer des vivres et du désinfectant pour les mains, de construire des infrastructures de santé ; afin d’assurer la sensibilisation à l’hygiène et la construction de structures destinées au lavage des mains ; œuvrer à la désinfection des zones à haut risque, organiser des campagnes de nettoyage, fournir des services de garderie, d’évacuation des eaux usées, de ramassage des ordures, etc. Dans tous les cas, les PTP doivent assurer le respect des règles de distanciation sociale et des consignes sanitaires.

Travaux publics numériques : en se basant sur les récents progrès en matière d’accès à internet dans le monde, la Banque Mondiale a évoqué l’idée de la création de « travaux publics numériques » à domicile, afin de lutter contre le chômage lié à la COVID-19. Selon les données de l’Union Internationale des Télécommunications (UIT), 47 % de la population des pays en voie de développement et 19 % de celle des pays les moins développés avaient accès à internet en 2019. Cela pourrait permettre la création d’activités telles que la numérisation de dossiers concernant des biens corporels et des dossiers en matière de santé publique, permettant la recherche des contacts des patients atteints de COVID-19 (« contact-tracing ») et de répertorier des dossiers médicaux.  De tels emplois nécessiteraient de l’équipement informatique et des connaissances dans le domaine des nouvelles technologies. Cela pourrait être intéressant pour les jeunes générations qui sont habituées à ces technologies.  

 

Les PTP en tant que réponse à moyen terme à la crise économique 

Les effets de la COVID-19 vont probablement se faire ressentir pendant plusieurs années. La potentielle montée de la pauvreté et du chômage peut engendrer instabilités sociale et politique. Comme durant les précédentes crises économiques, les PTP peuvent faire partie du package nécessaire à la stabilisation économique. Historiquement, l’utilisation des PTP a conduit à des polémiques, car considérée comme éloignée des standards des « emplois décents », et controversée du point de vue des bénéfices apportés par les travaux publics. Mais cette fois-ci, à cause de l’ampleur de la crise du chômage, des alternatives aux PTP ne semblent pas envisageables. Quelques innovations évoquées dans la section précédente pourraient faire évoluer les travaux publics au-delà de leur approche conventionnelle. Une autre possibilité serait de les rattacher à des activités en matière d’adaptation climatique, par exemple.

 

Etude de cas 1 : l’expérience de l’Afrique du Sud en matière d’adaptation des PTP à la COVID-19

Le programme étendu de travaux publics (South Africa’s Expanded Public Works Programme, EPWP) a été créé en 2004 afin de lutter contre le chômage de masse. L’EPWP est novateur en termes de types des projets entrepris. Ce programme crée des emplois dans quatre secteurs : infrastructures, environnement et culture, secteur social, et secteur privé.

Le Conseil de Commandement Nationale (National Command Council), dirigé par le Président, est responsable de la gestion de la crise de COVID-19 dans le pays. L’EPWP est utilisé afin d’apporter une réponse à la crise sanitaire et de lutter contre l’augmentation importante du taux de chômage. Ce Conseil a invité l’EPWP à créer des emplois dans les secteurs suivants :

  • La maîtrise de la santé publique : nettoyage et désinfection des espaces publics et des sites de quarantaine, sensibilisation du public, récolte et communication de données, dépistages, formation ;
  • Médiation sociale : soutien administratif, garantie de la sécurité et nettoyage des écoles, soins ;
  • Médiation économique : maintenance des infrastructures et des bâtiments publics, services environnementaux pour la jeunesse, chauffe-eaux solaires, etc. ;  
  • Maintien de l’ordre : soutien du Service de Police Sud-Africain (South African Police Service).

L’EPWP a identifié un certain nombre d’activités en lien avec les secteurs précédemment cités qui pourraient être implémentées pendant la crise de COVID-19. Plus de 100 000 personnes devraient être engagées dans ce cadre.

 

Etude de cas 2 : l’expérience de l’Inde en matière d’adaptation des PTP à la COVID-19 

Le confinement lié à la COVID-19 a engendré un pic de chômage en Inde. Des millions de chômeurs se sont déplacés des grandes villes vers les petits villages, faisant augmenter la demande en matière d’emploi dans les milieux ruraux.

L’India’s Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act (MGNREGA) est le plus grand programme de travaux publics au monde. Ce programme de prestations sociales garantit au moins 100 jours d’activité par an aux personnes qui en bénéficient. Actuellement, ce sont 71 millions de personnes qui ont un emploi grâce à ce programme. Le MGNREGA s’est étendu verticalement et horizontalement afin de répondre aux besoins liés à la crise de COVID-19. Afin de financer cette extension, le gouvernement a alloué 5,4 millions de dollars US supplémentaires au budget annuel. L’Etat et les administrations locales ont alloué 13,5 millions de dollars supplémentaires au programme.

Le MGNREGA s’est adapté afin de garantir la sécurité des travailleurs. Il a notamment augmenté le salaire moyen de 10 % pour que les travailleurs puissent subvenir aux besoins de leurs familles, dont les membres sont d’ailleurs souvent touchés par le chômage. Bien que la demande d’emplois liés au MGNREGA ait diminué juste après le début du confinement, elle a sensiblement rebondi en mai 2020, atteignant des taux plus élevés de 27 % comparé au mois de mai 2019 (cf. graphique 1). Le MGNREGA a simplifié la procédure de demande d’emploi en assouplissant les conditions liées aux documents d’identité afin de pouvoir engager des travailleurs supplémentaires.

Graphique 1 : L’évolution de la demande d’emploi sous le MGNREGA

 

Afin d’assurer la sécurité des travailleurs, le MGNREGA a modifié sa politique en matière d’ouvrages publics, passant de la création de d’espaces publics (espaces publics, forêts, infrastructures et ressources) à la création d’infrastructures individuelles afin que les travailleurs n’aient pas à se déplacer loin pour travailler, ni à côtoyer un trop grand nombres d’autres travailleurs. Le respect de la distanciation sociale est désormais une obligation pour les responsables des sites de travail.

 

Conclusion

Les PTP peuvent être utilisés comme mécanisme de création d’emplois afin de lutter contre le chômage de masse causé par la pandémie de coronavirus. Les PTP peuvent d’ailleurs être utilisés pendant une crise sanitaire, sous respect de certaines règles de sécurité, et comme élément de stabilisation économique dans la société post-COVID-19. La nature des emplois créés par les PTP a évolué et s’est étendue durant la crise de COVID-19. Il est désormais essentiel de repenser la manière dont les PTP peuvent être étendus au-delà de l’approche conventionnelle de simples créations d’infrastructures, en se basant notamment sur les expériences et innovations récentes. Il est nécessaire de penser à l’utilisation des PTP à moyen terme afin de prévenir toute instabilité sociale potentielle une fois passée la crise sanitaire.

Ce webinaire a été conclu par une série de questions/réponses accessible ici. Vous pouvez d’ailleurs rejoindre cette discussion en cliquant ici.

 

Références

 

Cet article fait également partie de la série de webinaires « La protection sociale comme réponse à la COVID-19. Cette série est une initiative conjointe du IPC-IG, GIZ et du Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du développement (BMZ), ainsi que du Ministère australien des Affaires étrangères et du Commerce (DFAT), en collaboration avec la plateforme socialprotection.org et des partenaires de diverses organisations.

Rejoignez notre communauté en ligne « Social protection responses to COVID-19 [Task force] » afin d’en apprendre plus sur nos initiatives et sur les prochains webinaires.

 

Traduit de l'Anglais par Benjamin Garcia

Social Protection Programmes: 
  • Labour market programs/Public work/Productive inclusion
    • Labour market programs/Public work/Productive inclusion - General
Cross-Cutting Areas: 
  • Disasters and crisis
    • Humanitarian crisis
  • Health
Countries: 
  • Global
  • South Africa
  • India
Regions: 
  • Global
The views presented here are the author's and not socialprotection.org's