El webinario Fortalecimiento de los contratos sociales en Asia Meridional en consecuencia de la crisis de COVID-19: la adecuación de las respuestas de protección social a corto plazo y el papel futuro sobre la protección social universal ha sido el segundo evento de la serie de webinarios sobre Protección social en Asia Meridional.  Tuvo lugar el 25 de junio de 2020 y fue organizado conjuntamente con IPC-IGUNICEF, y Development Pathways. Louise Moreira Daniels (UNICEF Sri Lanka) moderó el webinario al que se unieron los presentadores Abdul Alim (UNICEF ROSA), Fabio Veras (IPC-IG) y Stephen Kidd (Development Pathways).

El webinario abordó algunas preguntas cruciales que se plantearon durante la pandemia COVID-19 en Asia Meridional: ¿En qué medida las respuestas de protección social existentes han logrado hacer frente a los impactos inmediatos de la crisis de la COVID-19? ¿En qué medida se han agravado las deficiencias en las respuestas y la gravedad de la crisis debido a cuestiones estructurales que han obstaculizado la elaboración de contratos sociales sólidos e inclusivos en los países del Asia Meridional? Y, lo más importante, ¿hasta qué punto pueden las transferencias universales mejorar la capacidad de respuesta a las crisis de los sistemas de protección social existentes y, al mismo tiempo, fortalecer los contratos sociales en el Asia Meridional?

Puedes ver la presentación aquí y ver la grabación aquí.

 

El contrato social en el Asia Meridional: Estado-Nación, pero no una Nación del Estado

 A fin de proporcionar información previa para las siguientes presentaciones y poner de relieve el entorno institucional donde se desenvuelven la protección social y la crisis de la COVID-19 en la región, Abdul Alim comenzó por exponer algunos contextos críticos de las deficiencias estructurales que socavan la cohesión social en el Asia Meridional. Sus primeras observaciones se dedicaron a la historia política de la región: hacer consideraciones sobre la forma en que el contrato social que se ha formado en Asia Meridional se relaciona con los orígenes coloniales que formaron los Estados de la región.

El concepto de «Estado-nación» se encuentra en el núcleo de la idea de los contratos sociales: las fronteras políticas del Estado son congruentes con una identidad cultural común entre sus ciudadanos, lo que forja un vínculo social entre ellos. Esta identidad común sería la que construye la confianza en las instituciones del Estado y alimenta la solidaridad que subyace en un contrato social. Por el contrario, las fronteras políticas en Asia Meridional fueron establecidas en su mayoría por las potencias coloniales y sin tener en cuenta el sentido de pertenencia cultural de los ciudadanos de los Estados que establecieron. En consecuencia, la región se quedó con un Estados-nación, pero no con una Nación del Estado después de que los gobernantes coloniales se marchasen.

Los Estados pluriétnicos, plurireligiosos y plurtinacionales que se han encontrado hasta la fecha en la región constituyen, por lo tanto, un fundamento mucho más frágil sobre el que construir un contrato social que en el caso de Europa, por ejemplo. Incluso a nivel regional, el legado de la formación del Estado ha persistido hasta el día de hoy. Asia Meridional sigue siendo una de las regiones menos integradas en lo que respecta al comercio dentro de los países y las relaciones políticas entre los Estados se han visto conformadas por los delicados orígenes de la formación de Estados en la región. Como consecuencia de ello, los países de Asia Meridional siguen luchando por la formación de una identidad nacional hasta el día de hoy.

 

Baja confianza, instituciones débiles: las fisuras en los Estados de Asia Meridional expuestas por la COVID-19

En lugar de establecerse para dar prioridad al bien común, las instituciones de Asia Meridional se crearon para beneficiar a una minoría gobernante. Las instituciones extraídas y en extracción que los colonizadores dejaron atrás siguen socavando la eficacia del Estado en la actualidad y han sido objeto de una revisión insuficiente. Como resultado, la confianza en las instituciones es extremadamente baja, como se refleja en:

 

  • Bajos impuestos en relación con el PIB.
  • Alta familiaridad.
  • El bajo gasto social (tal vez con la excepción de Nepal) que, aunque incluya el gasto en protección social, sigue siendo muy inferior al 4% de la magnitud del PIB que se observa en otras regiones.

A pesar de los altos niveles de crecimiento económico de los últimos años, la COVID-19 no ha creado nuevas fisuras en los fundamentos de los Estados de Asia Meridional, sino que más bien ha puesto al descubierto algunas de las fisuras que han existido durante mucho tiempo.

  • El gasto en el sector de la Sanidad sigue siendo uno de los más bajos del mundo: la mayoría de los países de la región gastaban alrededor o menos del 1% del PIB en Sanidad Pública antes de la pandemia.
  • Los servicios públicos están siendo sustituidos por inversiones privadas: en India y Pakistán, casi el 75% de los gastos de Sanidad son gastos de bolsillo que tienen que sustituir al bienestar social público.
  • Los servicios de bienestar social, como la atención a la Sanidad, que deberían estar comprendidos en el mandato del Estado para salvaguardar una cobertura adecuada de las personas vulnerables, se ha convertido, efectivamente, en un negocio impulsado por las inversiones privadas.

 

Un bajo equilibrio de desarrollo

Los niveles constantemente bajos de gasto social han dado lugar a una situación caracterizada por un «bajo equilibrio de desarrollo» en la región. Como consecuencia de ello, Asia Meridional se encuentra atrapada en un círculo vicioso: un bajo gasto social que obstaculiza la formación de capital humano, lo que, a su vez, daría lugar a bajos ingresos fiscales que impiden una inversión adecuada en protección social y bienestar público. Uno de los síntomas de esta dinámica adversa es la gran dependencia del país de las remesas provocada por los bajos niveles de capital humano y el subsiguiente éxodo de mano de obra (poco calificada). Juntos, la región se enfrenta a una gran cantidad de debilidades que la COVID-19 ha puesto al descubierto:

1.     Los contratos sociales son débiles en Asia meridional, que

2.     se refleja en una baja confianza en las instituciones, y

3.     atrapa a Asia Meridional en un bajo equilibrio de desarrollo.

¿Cómo es posible a pesar de que la democracia está bastante extendida en la región?  Sobre la base de las instituciones coloniales, a menudo hay aún una sola representación parcial del interés público en las instituciones gubernamentales de los Estados de Asia Meridional. Las sociedades jerárquicas y divididas con instituciones fundadas en una historia de extracción dejarían así espacio para políticas que beneficien a unos pocos, no a muchos.

 

Del círculo vicioso al círculo virtuoso: sistemas de protección social universales e inclusivos

En muchos sentidos, la crisis actual ha actuado como catalizador de los abismos de las sociedades de Asia Meridional. Las protestas y la división social han desencadenado y podrían seguir separando a la sociedad mientras se mantenga el actual círculo vicioso. Una de las formas de lograr ambas cosas es dar una respuesta adecuada a la crisis actual y la construcción de un contrato social funcional en la región que se base en la confianza en las instituciones, es promoviendo sistemas de protección social inclusivos.
 

Esto aumentaría la confianza en el Estado que subyace a la cohesión social y podría significar un paso vital hacia un círculo virtuoso, no vicioso, impulsado por los sistemas de protección social universal.

 

La pandemia de COVID-19 en Asia Meridional

Después de estas observaciones iniciales, Fabio Veras trasladó el enfoque hacia el impacto socioeconómico de COVID-19 en la región y la respuesta política a la crisis. El análisis que presentó se basa en un informe de política del CIP-CI sobre la crisis de COVID-19 en Asia Meridional, que se está elaborando actualmente en colaboración con el UNICEF ROSA. Un enfoque especial de este trabajo es el llamado «medio ausente» que no está cubierto por la asistencia social o el seguro social y las sugerencias para un panorama renovado de protección social que incluya a estos trabajadores en su mayoría informales o no remunerados.

Desde el punto de vista epidemiológico, en la región sigue aumentando el número de infecciones por COVID-19 y la India se está convirtiendo en uno de los focos mundiales de la pandemia en la actualidad. Si bien el brote estaba causando graves repercusiones en otras regiones, el Asia Meridional comenzó a verse gravemente afectada en un momento relativamente tardío. Esto dio a sus países la oportunidad de adoptar estrictas medidas de distanciamiento social desde mediados a finales de marzo para evitar sobrecargar sus sistemas de sanidad subdesarrollados como se había hecho antes en otros países. Las respuestas que se han dado en la región han variado en cuanto a su rigor y oportunidad. Sin embargo, en general, los cierres fueron casi totales en todos los países de la región, salvo en Afganistán y Bhután a principios de abril. Las medidas comunes adoptadas en los países del Asia Meridional fueron el cierre de escuelas y lugares de trabajo y severas restricciones en el transporte público.

Las estrictas medidas de bloqueo tuvieron un costo económico sobre todo para los que trabajaban en el sector no estructurado. Con el imperativo de salvar los medios de subsistencia, los países de la región han comenzado a aflojar las restricciones nuevamente desde hace un tiempo. Esto ha suscitado un debate en la región sobre la necesidad de un mayor cierre general, en contraposición a los cierres locales («inteligentes») y un aparente equilibrio entre «vidas contra medios de subsistencia».

 

Un panorama sombrío: los impactos económicos en la región

La COVID-19 presenta una especie de impacto económico atípico. En esencia, está constituida por tres choques interrelacionados que repercuten en la actividad económica de la región.
 Además, tienen el potencial de agravarse mutuamente, lo que conduciría a una crisis económica prolongada:

1.     Un impacto negativo del suministro provocado por el cierre de tiendas y locales que no pueden funcionar durante el confinamiento (estricto o parcial).

2.     Un impacto negativo de la demanda debido a una caída interna de la demanda y a los efectos indirectos de los países desarrollados afectados por la crisis que se reflejó en una menor demanda de productos de turismo y exportación.

3.     Un impacto financiero mundial que provoca retiradas de capital de los mercados emergentes, aumentos de los costos de los intereses para los países en vías de desarrollo y la desvalorización de la moneda.

Debido a la naturaleza incierta de los «efectos de segunda ronda», a los impactos económicos en todo el mundo que repercuten negativamente entre sí y al desarrollo avanzado de la pandemia, la calcular el impacto económico de la crisis es, en cierto modo, arriesgado en este momento y conlleva importantes riesgos de retroceso. Esto también se refleja en el sesgo optimista de las estimaciones anteriores de los efectos económicos de la crisis, en las que la pandemia aún no estaba en pleno desarrollo y la suposición generalizada era que se produciría una fuerte recuperación en forma de V. 

Las estimaciones más recientes prevén recesiones en la mayoría de los países del Asia Meridional y la recesión económica se prolongará hasta 2021. 

 

Con la disminución de los ingresos, se espera que el consumo de los hogares también disminuya. Esto también se reflejaría en un considerable retroceso para alcanzar el SDG 1, el fin de la pobreza en todas sus formas en todas partes. Las estimaciones preliminares sugieren que la pobreza extrema podría aumentar entre 1,8 y 2,3 puntos porcentuales en el Asia Meridional o que hasta 42 millones de personas se encuentren nuevamente por debajo del umbral de 1,90 dólares del Banco Mundial. En consonancia con el tamaño de sus poblaciones, la mayoría de estas disminuciones se producirían en India, Bangladesh y Pakistán. Una vez más, estas estimaciones han empeorado continuamente a medida que la pandemia progresaba en Asia Meridional y es posible que no hayan alcanzado todavía su pico máximo.

Si bien los impactos económicos afectaron gravemente al crecimiento económico de toda la región, los efectos de la pobreza son especialmente preocupantes en Asia Meridional debido a la estructura de la región en cuanto al empleo. El confinamiento planteó una grave amenaza durante la crisis, principalmente en los sectores que necesitan mucha de mano de obra, como el comercio y la producción al por menor, así como el sector de la alimentación, el turismo y la hostelería. Estos sectores presentan altos niveles de familiaridad en Asia Meridional donde más del 90 % se verán afectados significativamente por la crisis.

 

Atenuar las consecuencias: respuestas políticas a la crisis

A fin de apoyar a las empresas y a los hogares, los bancos centrales han reducido las tasas de política y han mejorado las disposiciones crediticias, incluida la flexibilización del servicio de la deuda existente. El objetivo principal era mantener la liquidez de las empresas y los hogares en épocas de reducción de los ingresos o de las rentas. En respuesta a la tensión de la pandemia en los sistemas nacionales de sanidad, todos los países aumentaron sus gastos en el ámbito sanitario y las reducciones o aplazamientos de los plazos de presentación de declaraciones de impuestos fueron también instrumentos normativos comunes empleados en la región.

 

 

En el ámbito de la protección social, algunos países han introducido ampliaciones verticales (aumentos en las cantidades de las prestaciones a los ya cubiertos) y horizontales (ampliación de la cobertura a los nuevos beneficiarios) y, además, han introducido medidas para aumentar la amplitud de los sistemas de protección social (ampliación del alcance de los riesgos cubiertos). Una estrategia empleada por la mayoría de los países, en este caso, ha sido la de proporcionar a los pobres y vulnerables, incluidos los trabajadores del sector no estructurado, una transferencia de efectivo por tiempo limitado para salvaguardar la subsistencia frente a los medios de subsistencia en peligro. Además, todos los países han puesto en práctica medidas de retención de la mano de obra que tenían por objeto garantizar los puestos de trabajo del sector estructurado y permitir una reanudación más rápida una vez finalizados los cierres.

 

 

Alcanzar el «medio perdido»

A diferencia de los impactos anteriores, la COVID-19 ha afectado a los ingresos de toda la distribución y ha amenazado a los medios de subsistencia más allá de los más pobres de la sociedad.
 Si bien la asistencia social suele abarcar únicamente el quintil más pobre de la región, el seguro social está subdesarrollado y, por lo tanto, tampoco cubre a la mayoría de la población, el «medio perdido». En el momento en que se produjo la crisis, esto significó que las tasas de cobertura general eran bajas y que los sistemas de protección social en Asia Meridional carecían de elementos de respuesta, que actuaron automáticamente como red de seguridad para todos los (marginalmente) no pobres afectados por la crisis. Por consiguiente, un importante desafío para la respuesta de protección social de emergencia era ampliar rápidamente la cobertura a los grupos no cubiertos anteriormente. Los vehículos importantes para esta estrategia fueron los registros sociales existentes y las campañas de registro extraordinarias, muchas de las cuales se llevaron a cabo a distancia y/o digitalmente.

¿Han sido adecuadas fueron las cantidades de las prestaciones otorgadas a los hogares durante la crisis? Como regla general, la literatura sobre transferencias de efectivo sugiere que, en tiempos regulares, deberían cubrir alrededor del 15 % al 20 % del ingreso medio de los hogares del quintil más pobre, un umbral alcanzado por la mayoría de las transferencias de efectivo de emergencia en la región.

 

Una importante preocupación que avanza es que esta expansión de la protección social es limitada en el tiempo, mientras que los impactos económicos de la crisis y la amenaza de impactos futuros para el «medio perdido» perdurarán. Como consecuencia, los responsables políticos deben adquirir aprendizajes de la crisis actual y ampliar la cobertura de la protección social ordinaria en conformidad con la cobertura universal a lo largo del ciclo de vida. Para ello, los países deben emplear una estrategia doble:

  1. Los pisos de protección social deben expandirse para proporcionar un mínimo de seguridad para todos. Un posible instrumento en este sentido serían las prestaciones universales por hijos (UCB), que todavía son oportunidades desaprovechadas en gran parte de Asia Meridional. Para complementar esa expansión, es fundamental fomentar ampliaciones complementarias de la propiedad de la identificación nacional, la unificación de los registros sociales y promover la inclusión financiera de los grupos pobres y desfavorecidos.
  2. El seguro social debe llegar a personas que se encuentran en el «medio perdido» para brindarles cobertura frente a los impactos idiosincrásicos o covariantes. Esto puede facilitarse si se abriesen cuentas de seguro social para los trabajadores autónomos y al formalizar las relaciones laborales cuasi-dependientes.

 

Tres personas en el espacio y millones de pobres en la Tierra: Los servicios públicos de alta calidad como puerta de entrada a una mayor prosperidad

Equipado con este llamamiento a la acción, Stephen Kidd tomó el relevo y destacó los beneficios de la protección social universal y el potencial para fortalecer el contrato social en Asia Meridional a raíz de la crisis. Kidd caracterizó la base de cualquier contrato social como un acuerdo en el que los ciudadanos intercambian contribuciones fiscales para una mayor calidad de los servicios públicos. Sin embargo, en la actualidad esto no sería así en Asia Meridional: los ingresos públicos muy por debajo del umbral del 35 % del PIB requerían un estado de bienestar que funcionara bien y el descuido de la protección social en el gasto público significaría una situación muy inadecuada para los mandatos sociales del Estado. Un síntoma de este problema es el gran «medio perdido» en Asia Meridional.

 

Como consecuencia, algunas naciones como India tendrían aspiraciones en enviar a tres personas al espacio en los próximos años mientras que el 85 % de su población vive en la Tierra con menos de 1,40 dólares. Además, al dirigir los esfuerzos de protección social a los beneficiarios «merecedores» sería muy inexacto, lo que inclinaría a los sistemas sociales de Asia Meridional a favor de que los ricos pagaran impuestos bajos y mantuvieran una Seguridad Social decente. Esta percepción de incumplimiento del contrato social se refleja en la reticencia de la gente a contribuir con ello, lo que refuerza la problemática ya planteada por Abdul Alim. Una excepción en este caso podría ser Nepal y, en cierta medida, las Maldivas, que han comenzado a universalizar la protección social y están empezando a llegar al medio que falta.

El caso de la inversión para la protección social universal en Asia Meridional

En resumen, la crisis de COVID-19 se encontró con un entorno de protección social que ya estaba dejando al descubierto a gran parte de la población antes de la crisis y donde la mayoría de los ingresos son muy bajos. Para salir de este ciclo de servicios públicos de baja calidad, cada vez son más los actores, entre los que se encuentran voces muy críticas como las del FMI y el Banco Mundial, que han empezado a hablar sobre la protección social universal y sobre un enfoque basado en el ciclo vital.

 

¿Qué podríamos esperar de una inversión de alrededor del 2 % del PIB en este tipo de protección contra las contingencias a lo largo del ciclo vital? Al depender de la demografía del respectivo país, la cobertura sería del alto 90 % para una prestación universal por hijos y, por lo tanto, casi universal con tamaños de transferencia significativos.

 

Al basarse en la labor de Development Pathways en Sri Lanka, los programas de ciclo vital podrían eliminar, en promedio, cualquier ingreso negativo por la COVID-19 de casi el 40 % en los hogares más pobres, mientras que se reduce al mismo tiempo las repercusiones económicas de la crisis en toda la distribución de los ingresos. Además, ese estímulo podría contribuir a la recuperación económica y situar a los países en una trayectoria de crecimiento a largo plazo. Esto, a su vez, facilitaría el aumento de los ingresos fiscales que alimentan la inversión social que fomenta la prosperidad en la región.

 

Las transferencias durante el ciclo vital del 2 % del PIB durante seis meses en 2020, con unos costos de continuación de solo el 1,5 % del PIB entre 2021 y 2038, podrían ser, por tanto, un instrumento esencial para los responsables políticos en la región, ya que podrían ser fundamentales para superar los efectos adversos de la pandemia, poner fin a la difícil situación del contrato social en Asia Meridional y salir del estancamiento del desarrollo en el que los servicios públicos de baja calidad han mantenido a la región.

 

El webinario concluyó con una enriquecedora sesión de preguntas y respuestas, accesible aquí

 

Referencias:

IPC-IG y UNICEF ROSA (próximamente). «Informe de política del IPC-IG: Impactos socioeconómicos de la Covid-19 y respuestas políticas en Asia Meridional». IPC-IG Policy Brief. Brasilia y Katmandú.

Kidd, S., L. Moreira Daniels, D. Athias, A. Bubbico, A. Tran, A. Peebles-Brown (2020). «Afrontar la crisis económica de COVID-19 en Sri Lanka: Proporcionar transferencias universales de protección social durante el ciclo vital para proteger vidas y reforzar la recuperación económica». Documento de trabajo de las Naciones Unidas, Grupo de Trabajo de Protección Social de las Naciones Unidas, Colombo.

UNICEF (2020). «Beneficios universales de emergencia para niños»: Abordar las consecuencias sociales y económicas de la crisis de COVID-19 en Asia Meridional». Documento de trabajo de la Oficina Regional del UNICEF para Asia Meridional, documento de la serie especial 1: Respuesta a la crisis de Covid-19 en Asia Meridional, Katmandú.

 

Esta entrada de blog resume el segundo webinario de la serie «La protección social en Asia Meridional: el panorama antes de la Covid-19 y una instantánea de las respuestas a la crisis y los caminos a seguir», organizado conjuntamente por el IPC-IG, la Oficina Regional de UNICEF para Asia Meridional (ROSA) y las Oficinas Nacionales. Además, esta fue la decimoséptima sesión de la serie de webinarios “Respuestas de la protección social a la COVID-19". La serie es un esfuerzo conjunto iniciado por el IPC-IGGIZ y DFAT en colaboración con la plataforma socialprotection.org, y en cooperación con socios de diferentes organizaciones. Únase a nuestra comunidad en línea «Respuestas de la protección social a la COVID-19 [Grupo de trabajo]» para saber más sobre la iniciativa y los futuros webinarios.

 

Traducido del inglés por Silvia Nieto Cortés

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