El acceso a las zonas rurales en las medidas de protección social en respuesta al Covid-19: desafíos y oportunidades

El impresionante aumento en el número de países que han tomado medidas de protección social para responder a los desafíos socioeconómicos que trae consigo la pandemia de Covid-19 representa una buena oportunidad para subsanar los huecos existentes en los sistemas de cobertura. Esto sería posible si algunas de estas medidas dejan de ser respuestas exclusivas frente a la crisis y se convierten en parte de una estrategia sistemática. Por otro lado, la pandemia también ha tenido el efecto de exacerbar obstáculos previos que dificultan la inclusión de la población rural. De la misma forma que ha ocurrido en el pasado, lograr atender en el futuro las necesidades de las poblaciones rurales requerirá encontrar estrategias de protección social innovadoras y adaptables.

Esta publicación presenta un resumen del seminario Web “El acceso a las zonas rurales en las medidas de protección social en respuesta al Covid-19: desafíos y oportunidades” que se llevó a cabo el 28 de julio. Se trató del seminario número veinticuatro de la “serie de seminarios en línea sobre medidas de protección social en respuesta al Covid-19”, que organiza socialprotection.org. En la organización de este seminario también participaron la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El seminario ofreció una plataforma para compartir experiencias relacionadas con mecanismos a través de los cuales las medidas de protección social se pueden aprovechar para paliar los efectos del Covid-19 en las comunidades rurales, así como para dialogar sobre los desafíos y las oportunidades de un posible rediseño de medidas de protección social a más largo plazo, que busque mejorar la coordinación entre la agricultura y la protección social.

La mesa virtual contó con Ana Ocampo, de la FAO, como moderadora, y con las participaciones de Cecilia Mbaka, Directora de la Secretaría de Protección Social Nacional de Kenia; de Reema Nanavaty, Directora de la Asociación de Mujeres Autónomas (SEWA, por sus siglas en inglés) de India; de Mounir Cherif, experto en protección social de Túnez; y de la catedrática Lixia Tang, vicedecana del College of International Development and Global Agriculture de la universidad China Agricultural University. Igualmente, se contó con los comentarios de Kroum Markov, especialista en Políticas de Protección Social de la OIT.

En este enlace puede acceder a la grabación del seminario y en este otro a la presentación.

 

Desafíos específicos que enfrentan las poblaciones rurales 

Para los grupos de población más pobres y vulnerables de las zonas rurales, establecer medidas para contener los efectos negativos del Covid-19 resulta especialmente difícil, debido a que su sustento depende en gran medida de los sistemas alimentarios, los cuales se han visto enormemente afectados. En las zonas rurales, el trabajo informal es muy común, sobre todo, entre las mujeres, y guarda una estrecha correlación con la pobreza. Para ganarse el sustento, una gran parte de las poblaciones rurales del mundo requiere tener la posibilidad de desplazarse y necesita tener acceso a espacios públicos. Esto es fundamental, por ejemplo, para los trabajadores agrícolas de temporada, y para la gran mayoría que necesita poder viajar a los mercados a vender y comprar productos e insumos. Cuando las restricciones implican la reducción de la capacidad de desplazamiento, muchas personas pierden su fuente de ingreso de un día para otro. Los esquemas de protección social pueden jugar un papel muy importante para proteger la vida y los medios de subsistencia de esta población, por medio de medidas que garanticen el ingreso, que aseguren el acceso a una alimentación saludable, suficiente y segura,  que brinden apoyo de atención a menores, y que garanticen la protección contra riesgos de enfermedad o fallecimiento y que faciliten el acceso a servicios de salud. Si las medidas de protección social se implementan en conjunto con proyectos económicos y productivos, sería posible apoyar a los granjeros, agricultores, pastores, pescadores y silvicultores para que sigan produciendo durante y después de la crisis, de tal forma que se garantice la seguridad alimentaria de ellos mismos y de otras personas.

 

La respuesta ante el Covid-19 en zonas rurales: experiencias y lecciones de cuatro países

Cecilia Mbaka abordó la respuesta de Kenia a la pandemia, en términos de protección social, y los desafíos que encontraron al adaptar los programas de inclusión económica para enfrentar al Covid-19 en las zonas rurales. En Kenia, la población que vive en condición de pobreza (36.5% de la población) habita, en mayor proporción, en zonas rurales y está muy expuesta a fenómenos climáticos cíclicos y a otro tipo de riesgos. Las restricciones a los desplazamientos que ha implementado el gobierno provocarán seguramente un aumento de la pobreza, a causa de la pérdida de trabajos en el sector agrícola, la principal fuente de ingreso en las comunidades rurales. Igualmente, afectarán la producción alimentaria de los pequeños agricultores, los cuales abastecen el 80 por ciento de los alimentos que se consumen en el país. Ante este panorama, en conjunto con otros socios, el gobierno ha implementado un Programa de Estímulo Económico de ocho ejes, con un valor de $53.7 millones de dólares estadounidenses, el cual incluye estas importantes intervenciones económicas:

• Servicios médicos gratuitos para los pacientes de Covid-19 en todas las zonas rurales y urbanas;
• Un fondo para amortiguar el impacto de la pandemia en los hogares vulnerables, así como programas temporales de empleo para jóvenes;
• Vales electrónicos por $30 millones de dólares estadounidenses para proveer insumos a la producción destinados a 200,000 pequeños productores agrícolas;
• Inversiones en los sectores de horticultura y floricultura para garantizar que se mantengan los niveles de empleo;
• Enfoque específico en las comunidades y grupos más vulnerables: niños, adolescentes, adultos mayores, y ciudadanos con padecimientos relacionados con el estilo de vida; así como en los municipios con los mayores índices de malnutrición;
• Transferencias adicionales, planificadas en colaboración con la UNICEF, destinadas a zonas rurales y urbanas.   

Mbaka destacó seis desafíos, que el gobierno ha enfrentado en el contexto de la pandemia, que podrían servirles a otros países como lecciones para tomar en cuenta:

1. Gasto insuficiente en protección social. Únicamente 0.4 por ciento del PIB se destina a asistencia social, para atender a quien lo necesita.
2. Mecanismos deficientes de coordinación entre los actores involucrados.
3. Ausencia de un registro o padrón social, que provoca retrasos en las respuestas del gobierno y sus socios.
4. Falta de uniformidad o armonización en los valores de traspaso que ofrecen diferentes actores;
5. Baja cobertura de seguros médicos. Cuatro de cada cinco kenianos no cuentan con acceso a seguro médico. En las zonas rurales el porcentaje es de 12 por ciento, mientras que en las zonas urbanas es de 27 por ciento, lo que muestra la disparidad.
6. Grandes errores de inclusión y de exclusión en los programas de asistencia social, lo que provoca que la mayor parte de la población en condiciones de marginalidad y de pobreza estén más vulnerables a contingencias inesperadas.

Reema Nanavaty, de la asociación SEWA, en India, ofreció una perspectiva ciudadana, particularmente de mujeres que trabajan de manera autónoma en el sector informal de la economía. Las medidas para enfrentar el Covid-19 se han centrado mayormente en las zonas urbanas, mientras que las zonas rurales apenas comenzaron a llamar la atención de las autoridades cuando los migrantes empezaron a regresar a ellas. No obstante, la pandemia ha afectado enormemente a las poblaciones rurales.

• El 43 por ciento de los hogares de trabajadores informales ha perdido su fuente de ingreso.
• Ocho de cada diez hogares no han podido hacerse cargo de los gastos del hogar, como la renta y los servicios, y más del 43 por ciento ha tenido que reducir su alimentación a una sola comida al día.
• Se ha observado que menos del 34 por ciento de los miembros ha recibido algún tipo de transferencia monetaria del gobierno. Una de las principales causas es que una gran proporción de los trabajadores informales no se encuentran registrados, por lo que quedan fuera del alcance de los paquetes de atención de emergencia del gobierno.

Con el fin de responder a estos desafíos y de fortalecer los medios de resistencia de estos trabajadores informales empobrecidos, SEWA ha comenzado a buscar modificar los medios de subsistencia de estos hogares para hacerlos más sostenible. Para esto ha comenzado, de inmediato, a ofrecer a sus miembros capacitación para entrar a nuevas actividades que les generen ingreso. Un ejemplo es el centro tradicional y orgánico de elaboración de alimentos de los miembros de SEWA, centro KEMALA, que ha podido capacitar a alrededor de 500 mujeres en la elaboración de alimentos nutritivos y bocadillos secos.

Las acciones de protección social pueden atenuar los daños y las pérdidas provocadas por el Covid-19. Sin embargo, estas acciones están tardando más en llegar a las zonas rurales. Sería conveniente considerar una renta básica universal para verdaderamente garantizar un ingreso estable. Las medidas de protección social deberían diseñarse como parte de una estrategia integral que busque fortalecer el sustento de los hogares, por ejemplo, en combinación con medidas que garanticen el acceso a financiamiento y a mercados. La pandemia ofrece la oportunidad de implementar un sistema de protección social extenso y universal para todos los trabajadores rurales, que atienda las necesidades económicas y ecológicas de todos los hogares rurales. Igualmente, dibuja un escenario en el que se vuelve oportuno ejecutar de forma extendida las recomendaciones de la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo. 

Mounir Cherif hizo una presentación acerca de los esquemas de seguridad social existentes en el sector agrícola de Túnez y de las medidas adicionales que se han tomado para hacer frente a la pandemia en las zonas rurales, y especificó los obstáculos que enfrentan las personas que viven el campo. Conforme a la legislación de Túnez, existen cuatro tipos de esquemas de seguridad social que atienden al sector: i) empleados agrícolas (RSA); ii) asalariados agrícolas ampliado (RSA); iii) trabajadores agrícolas autónomos (RNS); y iv) pequeños propietarios y pescadores en pequeña escala (Act 2002-32), con una contribución en un solo pago de acuerdo con su capacidad contributiva particular. A pesar de ello, la tasa de cobertura es muy baja, por lo que una gran parte de los trabajadores agrícolas no cuentan con protección y quedan a la deriva ante un evento adverso inesperado. En relación con esto, Mounir Cherif especificó varios de los obstáculos que la población rural enfrenta en “circunstancias normales”, por ejemplo, falta de conocimiento sobre los programas de seguridad social y sus beneficios, o el bajo valor que conllevan. Para atenuar el impacto de la pandemia de Covid-19, el gobierno tunecino implementó algunas medidas de protección social:

• Transferencia monetaria de una sola entrega, de 50 dinares ($17) a los beneficiarios del Programme National d'Aide aux Familles Nécessiteuses (PNAFN);
• Transferencia monetaria de una sola entrega, de 200 dinares ($68), a 623,000 hogares que laboran en el sector informal y que no cuentan con la protección de ningún programa de asistencia social y, por lo tanto, son vulnerables ante eventos inesperados (hogares registrados en el sistema de seguridad social con tarjeta de atención médica de bajo costo);
• Transferencia monetaria de una sola entrega, de 200 dinares ($68), a la población desempleada y a ciertos grupos de trabajadores autónomos.
• Transferencia monetaria de una sola entrega, de 200 dinares ($68), a los empleados de las compañías afectadas por el confinamiento total o parcial. Para recibir la transferencia es necesario cumplir la condición de estar afiliado al esquema de seguridad social y haber pagado las contribuciones del cuarto trimestre de 2019 o del primero de 2020.

Para alcanzar a llegar a poblaciones rurales y para garantizar un apoyo de largo plazo aún es necesario hacer frente a algunos desafíos por medio de medidas adaptadas e innovadoras. Por ejemplo, eliminar barreras administrativas que representan un obstáculo importante para la ampliación de la cobertura de protección social, llegar a nuevos beneficiarios, y hacer una mayor inversión en protección social.

 

La académica Lixia Tang mencionó las medidas principales que ha implementado el gobierno de China para ayudar a los agricultores y ganaderos a enfrentar la pandemia:

1. Garantizar los medios de subsistencia básicos de las personas que viven en pobreza en las zonas rurales. Existen dos categorías formales en China: i) hogares pobres registrados, según los identificó el gobierno en 2015; y ii) familias de bajos ingresos con un ingreso promedio menor al salario mínimo. Las familias que se ubican dentro de estas categorías pueden recibir un subsidio único de subsistencia de entre 1,000 y 10,000 yuanes (RMB), durante la pandemia. El gobierno ha suspendido el retiro de familias del esquema y ha incorporado a más familias elegibles dentro de estas categorías. Igualmente, China ha entregado transferencias monetarias únicas a 60,000 trabajadores migrantes desempleados a causa del confinamiento. Por otra parte, el gobierno central ha enviado dos paquetes de fondos de mitigación de 156 mil millones de yuanes a las provincias.
2. Apoyo al empleo y a los emprendimientos de los agricultores. China ha implementado programas de obras públicas, entregado subsidios a empresas que reclutan a empleados nuevos, y establecido medidas para incentivar a las empresas a conservar a sus trabajadores. Igualmente, se han otorgado subsidios a emprendedores que regresan a casa.
3. Apoyo a la producción agrícola y reducción de desperdicios de alimentos. Se han implementado medidas para garantizar el suministro de insumos agrícolas y la circulación, sin contratiempos, de productos agrícolas de primera necesidad a través de “canales verdes” abiertos. Se han otorgado subsidios y descuentos de intereses a compañías elegibles de logística, ventas, y procesamiento de alimentos, con el fin de facilitar la compra de productos agrícolas frescos. También han aumentado las compras públicas de productos agrícolas y se ha aprovechado el comercio en línea y las transmisiones en vivo para establecer vínculos entre los agricultores y los mercados.  

 

Hallazgos clave y lecciones aprendidas

Tal como Kroum Markov lo destacó, la crisis actual representa una excelente oportunidad para pensar de forma innovadora cómo diseñar mecanismos que extiendan los sistemas de protección social en las zonas rurales. La población rural enfrenta los mismos riesgos que la urbana, pero sus medios de subsistencia son distintos, en especial, en términos de empleo, en cuanto a su nivel de exposición a los riegos, y en cuanto a su acceso a servicios públicos, por lo que requiere medidas específicas de atención. Ante la pandemia de Covid-19, la población rural enfrenta un riesgo serio de perder su sustento y, por lo tanto, de caer o sumergirse en la pobreza. Se trata de un momento ideal para actuar, para alejarse de la visión regresiva de la oposición “pobre vs no pobre” del esquema de focalización y exclusión, y de avanzar en dirección hacia una visión más abarcadora de sistemas de largo plazo que respondan a principios de universalidad y de derechos que protejan a toda la población (incluida la rural) contra las distintas vulnerabilidades que se presentan a lo largo del ciclo de vida.

 

El seminario finalizó con una sesión de preguntas y respuestas a la que puede acceder aquí. Igualmente, puede participar en el debate relacionado en este enlace. 

 

Referencias

Allieu, A. M., & Ocampo, A. (2019). On the path to universal coverage for rural populations: removing barriers of access to social protection. Rome: FAO.

FAO. (2017). FAO's Social Protection Framework. Enhancing food security, nutrition and rural development outcomes for all. Rome: FAO.

​FAO. (2020). Social Protection and COVID-19 response in rural areas. Rome: FAO. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.4060/ca8561en

​FAO. (2020b). COVID-19 and rural poverty: Supporting and protecting the rural poor in times of pandemic. Rome: FAO. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.4060/ca8824en

ILO. (2017). World Social Protection Report 2017-19.Geneva: ILO.

ILO (2020). Social protection responses to COVID-19 crisis around the world. Disponible en inglés en: https://www.social-protection.org/gimi/ShowWiki.action?id=3417

ILO. (2020). Social protection responses to the COVID-19 pandemic in developing countries: Strengthening resilience by building universal social protection. Policy Brief. Geneva: ILO. Disponible en inglés en: https://www.social-protection.org/gimi/RessourcePDF.action?id=56542

Nanavaty R. (2020). Pandemic and Future of Work - Rehabilitating informal workers livelihoods post-pandemic. SEWA. India.

 

 

Esta publicación también forma parte de la serie de seminarios en línea sobre medidas de protección social en respuesta al Covid-19. La serie es un esfuerzo conjunto impulsado por IPC-IG, GIZ, en representación del Ministerio Federal para el Desarrollo Económico y la Cooperación (BMZ) de Alemania, con la colaboración del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio del gobierno de Australia (DFAT) junto con la plataforma socialprotection.org, y con el apoyo de compañeros y socios de diversas organizaciones

 

 

Traducido del inglés por Rodrigo Labarthe Álvarez