Efectos de la crisis del Covid-19 en los trabajadores del sector formal: respuestas (potenciales) en materia laboral y de protección social

El seminario web "Efectos de la crisis del Covid-19 en los trabajadores del sector formal: respuestas (potenciales) en materia laboral y de protección social" se llevó a cabo el 28 de abril de 2020 y fue el séptimo evento de la Serie de seminarios sobre medidas de protección social en respuesta al Covid-19. Contó con la organización conjunta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), el Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y el Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) de Australia.

A la luz de los desafíos sin precedentes que la crisis del Covid-19 plantea a las economías de los países de ingresos bajos, medios y altos en todo el mundo, el presente seminario web busca lo siguiente:

1. Por un lado, resaltar los desafíos específicos que representa para los trabajadores del sector formal, y,
2. por el otro, presentar alternativas de política tanto en materia laboral como de protección social, para afrontar dichos desafíos.

El seminario contó con Luca Pellerano, Alto Especialista en Protección Social en la OIT, como moderador. Estuvo acompañado de nuestros cuatro panelistas:

• Sebastian Königs. Economista Laboral y Analista de Política Social de la OCDE
• Mohammed Noor Khrais. Director del departamento de Investigación y Estudios de la Cooperación de Seguridad Social de Jordania (Jordan Social Security Cooperation, JSSC)
• Raden Muhamad Purnagunawan. Director del Grupo de Trabajo en materia económica de la Secretaría del Equipo Nacional para la Aceleración de la Reducción de la Pobreza (Secretariat of the National Team for the Acceleration of Poverty Reduction, TNP2K), Indonesia, y
• Johannes Schweighofer. Alto Funcionario del Ministerio del Trabajo, Familia y Juventud de Austria.

Para acceder al video del seminario visite este enlace y para ver la presentación entre aquí.

 

Introducción al tema: Atención a los desafíos socioeconómicos de los trabajadores del sector formal durante la crisis del Covid-19

Después de dar la bienvenida a los panelistas y a los participantes, Luca Pellerano hizo una breve introducción al tema y a aspectos específicos para poner en contexto el evento dentro de la serie de seminarios Covid-19 y dar pie a las presentaciones y a la charla. Comenzó por mencionar las diversas opciones de protección social que los gobiernos tienen disponibles para responder a la crisis e hizo referencia a la presentación contextual que dio Valentina Barca en el segundo seminario web de la serie sobre el Covid-19. Hizo énfasis en que usar las combinaciones y complementos de estas opciones es fundamental para garantizar que tengan éxito y que respondan a las necesidades específicas de diversos grupos de población.

El moderador señaló que este seminario en particular se enfoca en la manera en la que las distintas herramientas disponibles se han utilizado y pueden ser mejor aprovechadas para responder específicamente a las necesidades y desafíos concretos que enfrentan actualmente los trabajadores del sector formal (contamos con otro seminario web disponible focalizado en los trabajadores del sector informal). Mencionó algunos ejemplos de medidas de respuesta a la crisis que ya están en uso en varios países, entre ellos licencias por enfermedad con goce de sueldo (ampliadas), prestaciones de desempleo (ampliadas) y medidas para mantener a los trabajadores en empleo y asegurar sus ingresos, como subsidios a los salarios y mecanismos de protección de empleos. 

Los enfoques que han tomado los gobiernos han sido de dos tipos (ver cuadro a continuación):

• Por un lado, han tenido que asegurarse de que las medidas que ya estaban funcionando fueran resistentes, es decir que no se vinieran abajo durante la crisis. Esto requiere algunos cambios en el diseño e implementación cotidiana de las medidas, sobre todo tomando en cuenta el cambio en las condiciones en que se implementan a causa del confinamiento y de las reglas de distanciamiento social que están en vigor en muchos países.
• Por otro lado, han tenido que concentrarse en facilitar una adaptación rápida de programas y sistemas para responder a la creciente demanda de seguridad social y de mecanismos de adaptación en los mercados laborales. Para esto han tenido que a) ofrecer apoyos de mayor dimensión (adecuación), b) facilitar el acceso y relajar los requisitos para llegar a un mayor número de beneficiarios (cobertura), y c) vincular acciones vigentes con otros servicios complementarios (extensión).

A continuación, Luca explicó que existe una intersección de cuatro factores clave en la protección social de los trabajadores del sector formal en el contexto del Covid-19: a) apoyo para la continuidad de los negocios, b) protección laboral, c) protección social contributiva, y d) protección social no contributiva. Hizo énfasis en que únicamente una articulación consistente, bien coordinada y con apoyo mutuo entre estos cuatro factores podría conducir a los resultados esperados:

• Garantizar que los trabajadores puedan acceder a la protección social que necesitan de una manera amplia y oportuna, 
• garantizar que los negocios y la capacidad productiva puedan conservarse y sean capaces de retomar rápidamente su actividad económica cuando pase la crisis, y
• garantizar que los recursos públicos se utilicen de un modo económicamente eficiente.

Un punto de los mencionados por Luca que es importante tomar en cuenta en el debate es que la crisis afecta de diferentes formas a los negocios (empleadores) y que la capacidad de estos de pagar salarios, y por lo tanto, de brindar protección financiera a sus empleados, depende principalmente de dos factores: a) si el sector tiene permiso para operar y de qué manera, y b) la capacidad del negocio para operar (al menos bajo nuevas circunstancias). Estas dos condiciones pueden cambiar rápidamente con el tiempo conforme evolucione la crisis. Igualmente, profundizó en que los empleados, dependiendo de su situación específica (empleo formal, sector informal, trabajadores autónomos, etc.), están enfrentando circunstancias muy distintas en el contexto de la crisis del Covid-19.  

Con base en estas dos consideraciones, brevemente presentó un marco conceptual para las medidas integrales y coordinadas de protección social en respuesta al Covid-19 (ver el cuadro a continuación). Este marco puede resultar oportuno para orientar las medidas de política tanto en países de ingresos bajos, como en países de ingreso altos y medios.

Panorama de las medidas laborales y de política social en respuesta al Covid-19 en los países de la OCDE

Sebastian Königs comenzó su presentación expresando que las interrupciones en las cadenas globales de valor y las medidas que se han tomado para contener y frenar la pandemia están teniendo enormes efectos en los ingresos de la población de los países de la OCDE y están poniendo en riesgo sus medios de vida. En consecuencia, muchos países han estado tomando medidas para proteger a los trabajadores, a las familias y a las empresas. La OCDE comenzó a compilar, en el campo de la política social, un conjunto de opciones de política con las que cuentan los países de la OCDE y las economías del G20, y trató de generar un panorama de las medidas que los países han tomado hasta el momento (aunque dar seguimiento a los rápidos cambios que se están produciendo no resulta una tarea fácil por el momento).

El panelista dio una visión general del posible impacto que la crisis del Covid-19 tendrá en las economías de la OCDE. Se estima que los cierres parciales o totales representarán una pérdida de entre 15 y 30 por ciento del PIB a precios corrientes. Esto se está traspasando directamente a los mercados laborales y las cifras que reportan los países de la OCDE plantean un escenario dramático. Sebastian mencionó una serie de ejemplos: en Estados Unidos, 24 millones de personas solicitaron beneficios de desempleo en un espacio de 5 semanas (esta cifra fue de un millón de personas durante la crisis financiera mundial de 2008-2009). Las solicitudes que recibió el gobierno del Reino Unido fueron 10 veces más que las que recibe en circunstancias normales. Los datos y las cifras de otros países muestran una situación parecida.

Para evitar despidos (y aún mayores tasas de desempleo), cada vez más países han optado en gran medida por los llamados esquemas laborales de horario reducido. Su objetivo es preservar los contratos laborales de los empleados de negocios que se han visto afectados, mediante considerables subsidios a los salarios, y reduciendo o subsidiando costos salariales adicionales. De este modo, los empleados siguen recibiendo la mayor parte de sus salarios. En los países en que existen este tipo de esquemas (ya sea que se acaban de implementar, se ampliaron o se rediseñaron), la demanda actual por participar en ellos es inmensa. En Francia, por ejemplo, la mitad de los empleados del sector privado (alrededor de 10 millones de personas) están actualmente en esquemas de trabajo de horario reducido (llamado en Francia, Chômage partiel - activité partielle). Otro ejemplo es el esquema “Kurzarbeit” de Austria, del cual se habló con mayor profundidad más tarde en el seminario (ver más adelante).

Sebastian también resaltó que a pesar de que el virus nos afecta a todos (en el sentido de que nadie es inmune), los efectos económicos de la crisis se distribuyen de manera muy desigual entre grupos de mercados laborales. Los trabajadores altamente cualificados se ven mucho menos afectados por el desempleo y la reducción de trabajo (y, por lo tanto, por la pérdida de ingreso) que los trabajadores menos cualificados, como los empleados de las industrias de servicios hospitalarios y alimentarios.  

A continuación, el panelista presentó un conjunto, compilado por la OCDE, de distintas opciones de política para contener la epidemia y minimizar los efectos económicos. Este consta de seis distintos pilares (ver cuadros).  

 

En su presentación también mencionó algunos ejemplos prácticos e información sobre cómo se están implementado estos pilares en distintos países.

Para terminar, Sebastian mencionó otros trabajos de la OCDE relacionados con dimensiones médicas, sociales y laborales del Covid-19. Para obtener más información, consulte el listado de recursos al final de esta publicación.

 

Observación de las medidas implementadas en un país de ingreso mediano alto: Protección social para atender la crisis del Covid-19 en trabajadores formales por medio de la Cooperación de Seguridad Social en Jordania (JSSC)

Mohammed Noor Khrais presentó las medidas que tomó el gobierno de Jordania, en especial las que implementó la Corporación de Seguridad Social de Jordania (Jordan Social Security Corporation (JSSC). Sobre la JSSC: se trata de un esquema de seguridad social contributiva para trabajadores asalariados, que ofrece protección contra desempleo, vejez, discapacidad y fallecimiento, lesiones laborales y maternidad, y que actualmente cubre a alrededor de 1.4 millones de personas (65% de los trabajadores de Jordania).

Mohammed comenzó por presentar el marco general de respuesta coordinada, dentro del cual la JSSC está actuando: El gobierno de Jordania busca garantizar la continuidad de los negocios, los apoyos en materia de ingresos y la protección social, a través de la implementación de una serie de distintas medidas de política. El principio fundamental del diseño e implementación de estas medidas es el de no dejar desprotegido a nadie.

En respuesta a la crisis del Covid-19, la JSSC tomó las siguientes medidas:

1. Se estableció un Equipo Nacional de Protección Social para garantizar que existiera coordinación con los actores principales en el ámbito de la protección social, y que hubiera coherencia y exhaustividad en las medidas.
2. Para garantizar la continuidad de las operaciones de la misma JSSC, entre otras medidas, se estableció un equipo de gestión de crisis, y se implementaron un centro de atención telefónica, así como servicios electrónicos y en línea para atender solicitudes y consultas.
3. Para garantizar la continuidad de las operaciones de las empresas del sector privado se concedió a los negocios la autorización de no pagar durante abril, mayo y junio, las contribuciones a los seguros de vejez de sus empleados (solo se mantuvieron los seguros médicos y de discapacidad). En el caso de las empresas que decidieran mantener las contribuciones, las tasas se bajarían de 21.75% a 5.25%. Del mismo modo, los empleados afectados por la suspensión de la obligación de los empleadores de pagar la contribución, tendrían la opción de hacer una aportación voluntaria durante ese periodo. Por otra parte, los negocios tienen la opción de aplazar el pago de las contribuciones hasta el término de 2023 (con base en un sistema de plazos).
4. Para brindar ayuda económica a familias particularmente vulnerables (actualmente, aquellas que tienen un miembro mayor de 70 años y trabajadores eventuales), se asignó el 50% de las contribuciones del seguro de maternidad del año 2020 a esquemas de transferencias monetarias y en especie.
5. Se implementaron tres programas para brindar apoyo económico a los empleados despedidos o a los empleados de negocios que tuvieron que detener o reducir sus operaciones:
   1. El programa de solidaridad 1 ofrece beneficios de seguro de desempleo a exempleados de negocios que ya estaban cubiertos y registrados con la JSSC.
   2. El programa de solidaridad 2 ofrece beneficios de seguro de desempleo a exempleados de negocios que todavía no están registrados con la JSSC.  
   3. El programa de apoyo ofrece asistencia a quienes estaban registrados como trabajadores autónomos y contribuían voluntariamente a la JSSC. Normalmente, no son elegible para beneficios de desempleo pero pueden solicitar un préstamo de sus contribuciones anteriores.

El cuadro a continuación ofrece un panorama de los aspectos de protección laboral, de la naturaleza de la participación de la JSSC, y de las distintas medidas especiales de la JSSC disponibles para diferentes tipos de negocios.

 

Al final de su presentación, Mohammed destacó varias oportunidades para la protección social en Jordania que considera que van a surgir a raíz de la crisis del Covid-19: una de ellas es la formalización del trabajo informal. JSSC realizó una campaña masiva de concientización en todo el país para difundir e ilustrar el concepto de seguridad social y para ayudar a registrarse a las compañías y a los empleados que todavía no tenían cobertura. Por otra parte, las inversiones que se están haciendo ahora en servicios electrónicos y en línea también se van a mantener después de la crisis.  

Igualmente, resaltó varios desafíos: la disponibilidad de recursos para el esquema de desempleo es limitada. Si la crisis continúa, se tendrán que desarrollar opciones para ampliar el margen fiscal. Uno de los desafíos más grandes que enfrenta el gobierno es lograr llegar a los 3.5 millones de refugiados y expatriados que viven en Jordania.

 

Observación de las medidas implementadas en un país de ingreso mediano bajo: Protección social, estímulo económico y paquete de compensación para atenuar el efecto de la pandemia de Covid-19 en Indonesia

Raden Muhamad Purnagunawan inició con la presentación de algunos datos y cifras de lo que la crisis del Covid-19 significa para el mundo laboral en Indonesia: al 20 de abril, de los casi 126.5 millones de trabajadores de los sectores formal e informal, alrededor de 2 millones habían perdido su trabajo o se habían visto forzados a tomar licencia sin goce de sueldo a causa de la crisis. Tomando en cuenta que esta información no se reporta en el sector informal, la cantidad de gente que ha sido despedida o que está sin trabajo como consecuencia de la crisis podría ser todavía mayor.

El panelista abordó con mayor detalle las políticas y programas de compensación de estímulos económicos que ha implementado el gobierno de Indonesia. Una parte del presupuesto adicional liberado se asigna a programas de protección social con el fin de ayudar a los individuos y a las familias afectados por la crisis.

Raden destacó que, a diferencia de Jordania donde las medidas abrevan del sistema de seguridad social, Indonesia está acudiendo principalmente a su red no contributiva de programas de asistencia social para ofrecer una mayor protección social en el contexto de esta crisis sin precedentes. Para poder hacer esto utilizan la base de datos unificada de bienestar social (UDB, por sus siglas en inglés) que brinda información sobre la población más pobre en Indonesia y abarca al 40 por ciento de los hogares de todo el país. Dos de los principales programas de asistencia social, el Family Hope Programme (PKH) [Programa de Esperanza Familiar] y el programa de vales de alimentos, se ampliaron tanto verticalmente (para incrementar los beneficios de los beneficiarios ya inscritos) como horizontalmente (para abarcar a nuevos hogares identificados por medio de la mencionada base de datos.

Sin embargo, aún existen desafíos para llegar a los trabajadores del sector formal que están perdiendo sus trabajos, ya que no se cuenta con información confiable y el sistema de seguridad social no ofrece soluciones fácilmente disponibles para paliar los efectos negativos que la crisis está provocando en este grupo de población.

Raden habló de cuatro distintas medidas que el gobierno de Indonesia está utilizando como red de seguridad para los trabajadores del sector formal en el contexto de la crisis del Covid-19 (ver el cuadro a continuación).

 

Posteriormente, explicó con mayor detalle el programa Tarjeta Preempleo (Kartu Pra-Kerja), el cual originalmente se diseñó como un programa de mercado laboral enfocado en el desarrollo de habilidades y dirigido a trabajadores de los sectores formal e informal que están buscando empleo. El programa no ha comenzado a funcionar. A manera de respuesta inmediata a la crisis del Covid-19, el gobierno decidió rediseñar el programa, dar comienzo de inmediato, duplicar el presupuesto contemplado inicialmente y llegar a 5.6 millones de beneficiarios (en lugar de los 2 millones que se habían planeado antes de la crisis). El objetivo es brindar protección social a la población en edad laboral que perdió su empleo y subsanar el efecto negativo del brote del Covid-19 en la economía nacional. Los beneficiarios recibirán vales para capacitación, así como apoyo en efectivo durante cuatro meses. Se están adaptando las capacitaciones para hacerlas en línea, dado que por el momento no es posible hacerlas en persona. Dos semanas después del inicio de las inscripciones (mediados de abril) la demanda ya sobrepasó la oferta de lugares disponibles en el programa: a finales de abril se habían enviado más de 8 millones de solicitudes en línea, lo cual demuestra que hay una apremiante necesidad de este tipo de medidas.  

 

Observación de medidas implementadas en un país de ingreso alto: Covid-19 en Austria. Desempleo vs. Empleo de horario reducido

Johannes Schweighofer comenzó su presentación dando información de contexto sobre Austria en contraste con los otros dos países de los que se habló en el seminario web: el sector informal en el país es extremadamente pequeño y representa menos del 10% del PIB. Cuarenta por ciento del PIB (40%) se recauda entre impuestos y contribuciones a la seguridad social, lo que le brinda al gobierno cierto margen fiscal para responder y maniobrar hasta cierto punto en una crisis como esta.

Desde el inicio de su presentación, el panelista compartió dos mensajes principales:

• Actualmente, el gobierno austriaco utiliza una estrategia de “austrokeynesianismo” para estabilizar las expectativas y gestionar la crisis.
• El empleo de horario reducido –una de las principales medidas del gobierno para enfrentar la crisis y proteger empleos– es muy efectivo en el corto plazo (de 3 a 6 meses), pero tiene un enorme costo en el mediano y largo plazo.

Con la ayuda de algunos datos y cifras, Johannes detalló que aunque la tasa de desempleo está aumentando, todavía no se ha disparado tomando en cuenta el desolador panorama económico para Austria: el FMI anticipa un decrecimiento de 7% del PIB en 2020. No obstante, las tasas de desempleo se ubican en máximos históricos: aumentaron abruptamente un 70% en las tres primeras semanas de la crisis. Desde entonces, se ha podido ver una estabilización de las cifras. Esto muestra que las medidas de política implementadas (en especial el esquema de empleo de horario reducido) lograron estabilizar el impacto en el desempleo.

El panelista hizo énfasis en que en Austria la crisis afecta especialmente a los trabajadores del sector turismo: 83% de ellos no están trabajando, ya sea que estén desempleados o en el esquema de empleo de horario reducido (para el total de la economía este porcentaje es 39%).

A continuación, Johannes presentó el esquema austriaco de empleo de horario reducido. El esquema busca subsanar las dificultades económicas temporales y no estacionales en la demanda de trabajo que surgen como consecuencia de la crisis. Los horarios de trabajo de los empleados que están registrados en el esquema de empleo de horario reducido pueden disminuir entre 10 y 90 por ciento en un lapso de tres meses (con la posibilidad de extenderlo hasta seis meses, de ser necesario). El esquema está disponible para todos los empleados de pequeñas, medianas y grandes empresas del sector privado. Durante el tiempo que el esquema está funcionando, los empleados reciben entre 80 y 90 por ciento (dependiendo del salario bruto vigente) de su salario neto (el límite máximo son salarios brutos de 5,370 euros). El esquema cuenta con subsidio completo del gobierno, lo cual significa que la carga financiera para las empresas de mantener a sus empleados es cercana a cero. 

El panelista también habló de las desventajas del esquema y señaló que la carga administrativa para las empresas de registrar a sus empleados en el esquema de empleo de horario reducido es bastante alta. Además, no existe la posibilidad de recibir un pago adelantado del esquema y las empresas reciben los subsidios al salario posteriormente. De esta manera, el esquema no proporciona ayuda en forma de liquidez, lo cual representa un enorme desafío sobre todo para empresas pequeñas con recursos financieros limitados.  

El gráfico a continuación muestra la demanda y el gasto público en empleo de horario reducido en Austria durante los años más recientes, en donde destaca un enorme aumento a partir del brote del Covid-19: el volumen actual de empleo de horario reducido es cerca de 50 veces más grande que el que se presentó a causa de la crisis financiera de 2008-2009. Durante los primeros cuatro meses de 2020 se gastó 2% del PIB de Austria en esquemas de empleo de horario reducido y 30% de los empleados del sector privado se registraron en ellos. Para finalizar, Johannes destacó que lo que se está viviendo es una situación histórica que el país nunca había vivido. 

 

El seminario web finalizó con una provechosa sesión de preguntas y respuestas, a la que puede acceder en este enlace. También puede integrarse al debate de preguntas y respuestas aquí. 

 

Referencias:

Gentilini, Ugo; Almenfi, Mohammed; Dale, Pamela; Demarco, Gustavo; Santos, Indhira (2020). Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures. Acceder (inglés)

OIT (2020). Observatorio de la OIT: El COVID-19 y el mundo del trabajo. Tercera edición. Estimaciones actualizadas y análisis. Acceder

OECD (2020): Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response. Acceder (inglés)

OECD (2020): Overview policy table with countries’ policy responses. Acceder (inglés)

OECD (2020): Women at the core of the fight against COVID-19 crisis. Acceder (inglés)

OECD (2020): Flattening the COVID-19 peak: Containment and mitigation policies. Acceder (inglés)

OECD (2020): Beyond Containment: Health systems responses to COVID-19 in the OECD. Acceder (inglés)

 

Esta publicación es parte de la Serie de seminarios web sobre medidas de protección social en respuesta al Covid-19. La serie es resultado de un esfuerzo conjunto iniciado por la colaboración del IPC-IG, GIZ, en representación del Ministerio Federal Alemán de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ), y el Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio (DFAT) del gobierno de Australia, con la plataforma socialprotection.org, y con la cooperación de colaboradores de distintas organizaciones. Únase a nuestra comunidad en línea ''Medidas de protección social en respuesta al Covid-19 [Grupo de trabajo]" para saber más sobre la iniciativa y sobre próximos seminarios. 

 

Traducido del inglés por Rodrigo Labarthe Alvarez