Transformaciones de la protección social en el contexto latinoamericano

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El panorama social en América Latina es muy volátil, esto es producto de la convergencia de complejos factores políticos, económicos, sociales y culturales que dinamizan el contexto donde se gestan y desarrollan las políticas sociales. Este proceso a su vez, ha moldeado la naturaleza y características de la protección social latinoamericana, la cual históricamente ha estado asociada a los modelos de desarrollo económicos imperantes según la época y las particularidades contextuales de cada país en la región.

En un contexto más general hay que destacar que a finales del siglo XX hubo un cuestionamiento mundial significativo sobre la seguridad social, siendo América Latina el epicentro de las reformas, cambios y transformaciones en la materia. Este proceso surge en un contexto de crisis económica, pobreza y desigualdad social muy marcada en la región.

Además del auge del pensamiento económico neoliberal y la economía de mercado, que trajo como consecuencia una profunda revisión de la protección social latinoamericana, especialmente en los problemas asociados a cobertura, sostenibilidad y financiamiento, siendo los regímenes pensionales y las regulaciones del mercado laboral los temas centrales de discusión. En la región, esto originó una serie de reformas estructurales y no estructurales de los sistemas de protección social, los cuales estaban anclados a nociones arcaicas de seguridad social heredadas de siglos pasados.

Por otro lado, es importante señalar que estos cambios no ocurrieron aislados, ellos fueron productos de nuevas corrientes de pensamiento que ponían mayor énfasis en los derechos humanos, la construcción de ciudadanía y el acceso al bienestar social. También hay que considerar el impacto que impone a las sociedades contemporáneas la globalización y las nuevas reglas de los mercados mundiales, las cuales son poco compatibles con estas viejas nociones de seguridad social, lo cual imponía necesariamente un cambio en su naturaleza, instrumentos y estructura.

 

Protección social latinoamericana a finales del siglo XX

Teóricamente, la crisis de la seguridad social y el proceso de reestructuración de los sistemas de protección social latinoamericanos, se inscribió en el marco del declive del “Estado de Bienestar Europeo” característico de una concepción liberal del Estado, quien era el principal distribuidor de prestaciones durante las primeras décadas del siglo XX. De este proceso surgieron nuevos sistemas de seguridad social caracterizados por la universalidad de la cobertura y de financiamiento fiscal contributivo o directo.

Durante todo el proceso de reformas hubo dos tendencias predominantes en la región, cuyas orientaciones oscilaban entre el estatismo puro y la privatización de la previsión social (Mesa-Lago, 2009). En América Latina durante las últimas décadas del siglo XX, y como resultado directo de las crisis políticas, económicas y sociales que ha vivido la región, se comienza a revisar profundamente los sistemas de protección social y a marcar un nuevo rumbo, en el cual se retoma el papel central del Estado en materia social y el reconocimiento de los derechos se convierte en pilar fundamental en las nuevas políticas sociales (Cecchini y otros, 2015).

En este nuevo marco conceptual, se inicia en la región un proceso de reformas sin precedentes en la historia que tiene como principal antecedente la larga estela de pobreza que dejó la crisis de los años ochenta y noventa y los errores de la implementación de una política social residual. En relación a este aspecto, es necesario reconocer que la política social en la región ha estado determinada históricamente por los modelos económicos de desarrollo que se han implementado, siendo ella un correlato de los mismos.

Este hecho ha ocasionado que la protección social se haya desarrollado tradicionalmente bajo esquemas asistenciales, de seguros privados y de seguridad social según el modelo europeo, totalmente divorciados de la estructura de riesgo social latinoamericana. Durante el último siglo, los modelos de desarrollo de la región se han fundamentado principalmente en la teoría Keynesiana del Estado de Bienestar, en industrialización basada en la sustitución de importaciones, en la planificación central, y en la concepción neoliberal después de los años ochenta (Mejía y Franco, 2007).

 

Protección social latinoamericana del nuevo milenio

Estos modelos han originado unos sistemas de protección social centrados en enfoques tradicionales de seguridad social y otros en redes mínimas de protección. Por otro lado, las nuevas reformas impulsaron un amplio debate sobre la protección social en la región, donde el empleo y las pensiones son temas recurrentes.

El tema del empleo, se debe en parte a la promesa incumplida del pleno empleo y el trabajo decente, que permitiera a trabajadores y a sus familias acceder por esta vía a ingresos estables y políticas de protección social contributiva para mejorar su calidad de vida (ONU, 2010). En referencia a los regímenes pensionales, se discute su presente y futuro, especialmente los problemas vinculados al financiamiento, cobertura y sostenibilidad. En este sentido, diversos autores han afirmado que el nuevo milenio introduce una variante muy significativa debido a la etapa de sustitución de importaciones.

Esta es, por tanto, la primera vez en la historia de la región que se busca por diversos mecanismos y con variados instrumentos construir un modelo propio de ciudadanía social donde la protección social desempeña un rol especialmente importante (Cecchini y otros, 2015; Cecchini, Filgueria y Robles, 2014).

En general, podemos dividir el desarrollo de la protección social en la región en tres grandes etapas: 1) la etapa previa a la Gran Depresión de 1929, 2) la fase de mayor industrialización y desarrollo hasta finales de los años ochenta, y 3) las últimas dos décadas del siglo XX (Cecchini y Martínez, 2011). Estas etapas han estado determinadas por el modelo de desarrollo que se han gestado en ellas (liberal primario, sustitución de importaciones y austeridad fiscal). Cada una tiene rasgos particulares que impactaron el desarrollo de las políticas de protección social contributiva, así como las directrices que rigen la protección social no contributiva y de la misma manera han guiado las políticas sectoriales, en este proceso el rol del Estado en la protección social ha sufrido grandes cambios.

En este sentido, encontramos que la nueva etapa reformista que introduce el siglo XXI es más expansiva en contraste con el carácter restrictivo de los años ochenta y noventa. Además de ello, también se observa un cambio en el modelo de protección social aplicado, el cual enfatizaba en “formas de aseguramiento contributivo, dependiente del empleo formal y orientado a proteger al jefe de familia, e indirectamente a la familia nuclear, como arquetipo de la familia de la era industrial y de la modernización social” (Cecchini y otros 2015, p.50).

En la actualidad, se enfatiza más en los componentes no contributivos, en el rol de la mujer en la dinámica socioeconómica y en la ampliación de la cobertura de los riesgos cubiertos por el Estado, incorporando en la estructura de servicios sociales tradicionales conceptos relativos al cuidado de la infancia y vejez, y el apoyo a las familias en su etapa reproductiva, especialmente a las familias vulnerables como mecanismos para prevenir los riesgos asociados a la pobreza (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014).

En resumen, podemos afirmar que el siglo XXI trajo consigo un conjunto de reformas que arroja como resultado una protección social más inclusiva, la cual se fundamenta en el reconocimiento de los derechos, la universalidad y la construcción de ciudadanía. Además, encontramos una sociedad más organizada y consciente de sus derechos que cuenta con mecanismos más efectivos para incrementar su incidencia pública.

Es por ello que el tema de los derechos tiene cada vez más peso en la agenda social, al igual que la preocupación por la calidad de los servicios y la eficacia de la gestión de gobierno. Todo ello converge en sinergias de impacto positivo en la protección social, sumada a una mayor articulación entre actores, donde el Estado tiene un nuevo rol como garantizador de derechos y menos como proveedor o subsidiario.

 

Referencias

Cecchini, Simone, Filgueira Fernando, Martínez Rodrigo y Rossel Cecilia (eds.), (2015). Instrumentos de protección social. Caminos latinoamericanos hacia la universalización, Libros de la CEPAL, Nº 136 (LC/G.2644-P). Santiago de Chile: CEPAL. Disponible en http://www.cepal.org/es/publicaciones/38821-instrumentos-proteccion-soci....

Cecchini, Simone, Filgueira Fernando y Robles Claudia (2014). “Sistemas de Protección Social en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada”, Serie Políticas Sociales, Nº 202 (LC/L.3856). Santiago de Chile: CEPAL. Disponible en http://www.cepal.org/es/publicaciones/36831-sistemas-de-proteccion-socia....

Cecchini, Simone y Martínez Rodrigo (2011). Protección Social Inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Libro de la CEPAL, Nº 111 (LC/G.2488-P). Santiago de Chile: CEPAL. Disponible en http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2593/S2011914_es.pdf....

Mejía, Luz y Franco Álvaro (2007). “Protección Social y Modelos de Desarrollo en América Latina”. Revista de Salud Pública, Vol. 9, Nº 3 (sept.), pp.417-483.

Mesa-Lago, Carmelo (2009). Social insurance (pensions and health), labour markets and coverage in Latin America, Financing Social Policy. En Hujo K y Mclanahan S. (eds.), Mobilizing Resources for Social Development, Nueva York: UNRISD/Palgrave Macmillan.

ONU (Organización de las Naciones Unidas), (2010). El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad (LC/G.2460). Santiago de Chile: ONU. Disponible en http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2977/1/S2010622_es.pdf.

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