Perfiles y comparación de los programas de transferencias monetarias condicionadas “Progresa” y “Bolsa Família”

Delegación mexicana, 9no Seminario internacional sobre “Políticas sociales para el desarrollo” (31 marzo al 4 de abril 2014)

Delegación mexicana, 9no Seminario internacional sobre “Políticas sociales para el desarrollo” (31 marzo al 4 de abril 2014)

Cuando se mencionan los dos programas de transferencias condicionadas (PTC) emblemáticos de América latina – “Progresa” (México)[i] y “Bolsa Família” (Brasil)[ii] –, siempre me acuerdo de una anécdota que me sigue llamando la atención: en Brasília, durante el 9no Seminario internacional sobre “Políticas sociales para el desarrollo”[iii] (31 marzo al 4 de abril 2014) organizado por el entonces Ministerio brasileño de Desarrollo Social y de Lucha contra el Hambre para promover el carácter ejemplar de las políticas sociales de Brasil en el extranjero, un miembro de la delegación mexicana señaló con cierto sarcasmo que el PTC mexicano “Prospera” (entonces “Oportunidades”) era anterior al PTC brasileño Bolsa Família, dando a entender que el papel de ejemplo le correspondía a México (y no a Brasil) y sugiriendo cierta rivalidad entre el “Progresa” mexicano y el “Bolsa Família” brasileño.

Han pasado varios años y aún no he esclarecido este tema, pero la inauguración del blog de socialprotection.org me brinda una oportunidad idónea para investigar al respecto, formarme una opinión informada y compartirla con un público interesado por el tema.

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Para contextualizar y entender mejor el comentario del delegado mexicano, esbocemos el perfil de ambos programas, siguiendo las categorías adoptadas para establecer perfiles de programas en socialprotection.org.

Historia

Brasil – Bolsa Família

Si el programa “Prospera” mexicano nació de una demanda del gobierno nacional y su desarrollo se basó en proyectos pilotos, el “Bolsa Família” brasileño siguió una trayectoria inversa: en 2003, durante el primer mandato del Presidente Lula, se aprobó la creación de un PTC que iba a unificar una serie de programas similares que se habían ido creando desde 1995 en diferentes municipios y que generaban una duplicación de esfuerzos, por estar dirigidos a las mismas poblaciones. La implementación del programa se basó en el sistema de un registro único (el “Cadastro Único”) creado en 2001 y fue confiada a una nueva agencia gubernamental: el ministerio de Desarrollo Social y de Lucha contra el Hambre (Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, MDS), creado poco después.

México – Progresa

Desde su creación, este programa ha tenido 3 nombres que han correspondido con tres fases de su evolución. Surgió en 1997 como “Progresa” (“Programa de Educación, Salud y Alimentación”); en ese entonces, atendía únicamente zonas rurales (0.3 millones de hogares) que contaban con las infraestructuras suficientes para poder cumplir con las corresponsabilidades. En 2001, cambió al nombre “Oportunidades” y comenzó su expansión a zonas semi-urbanas y urbanas (5 millones de hogares en 2004). En 2014, finalmente, adoptó el nombre actual con la intención de fortalecer los apoyos que ya recibían los beneficiarios de Oportunidades y de lograr una inclusión financiera productiva y laboral de las personas beneficiarias.

Similitudes

Los dos programas comparten varias características, empezando por sus objetivos, que consisten en reducir la pobreza e interrumpir su transmisión intergeneracional. Ambos emplean mecanismos de focalización para identificar los beneficiarios: focalización geográfica, comprobación de medios indirecta (proxy means test) y focalización comunitaria en el caso de México / comprobación de medios directa (means test) y focalización geográfica en el caso de Brasil. Las poblaciones metas que buscan alcanzar son los hogares que viven en situación de pobreza y de extrema pobreza cuyas condiciones impiden desarrollar las capacidades de sus integrantes, por lo cual las transferencias monetarias no son contributivas e incluyen corresponsabilidades destinadas a fomentar el desarrollo de los derechos sociales y las capacidades de los beneficiarios.

Ambos países cuentan con corresponsabilidades en materia de educación y salud: los menores de 18 años (México) y los niños de entre 6 y 17 años (Brasil) tienen que estar matriculados y atender clase de forma regular (en Brasil, asistencia de por lo menos 85% entre los 6-15 años y del 75% entre los 16-17 años). En cuanto a salud, en México, los beneficiarios tienen que estar registrados en la unidad de salud que les sea asignada, asistir a sus citas programadas en los servicios de salud y participar en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud. En Brasil, los responsables deben llevar a los menores de 7 años para que les pongan las vacunas recomendadas, que los pesen, los midan y que monitoreen su crecimiento y desarrollo; las embarazadas deben ir a los controles prenatales y los gestantes a las consultas en las unidades de salud.

A nivel administrativo, las instituciones a cargo son la Secretaría de Desarrollo Social (México) y el Ministerio de Desarrollo Social (Brasil). En ambos países, las fuentes de financiamiento son el gobierno nacional y el Banco Mundial y los gastos anuales de estos PTC representan una parte reducida del PIB – 0.4% en México (2014) y 0.45% en Brasil (2015) –, logrando sin embargo cubrir una gran parte de la población nacional – más de 6 millones de familias en México (2014) y casi 13 millones de familias en Brasil (2015).

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Conclusión

Ambos programas han contribuido a mejorar el bienestar de la población, por lo cual han sido considerados como ejemplos, tanto a nivel regional como mundial. El éxito de ambos está vinculado a la existencia de corresponsabilidades, principalmente en el ámbito de la educación y de la salud. México y Brasil son dos gigantes de América latina (en término de superficie, población y economía), lo cual explica la amplitud de los programas que han desarrollados. Considerado el éxito de su implementación y sus buenos resultados, ambos “Progresa” y “Bolsa Família” han sido replicados en otros países de América latina, África y Asia.

Parecería que el comentario del delegado mexicano se basa en la asimetría de los esfuerzos de ambos países en materia de promoción y cooperación internacional más que en el mismo desempeño de los programas. En efecto, debido a su historia, Brasil tiene cierta proximidad cultural con los países africanos, con los cuales también presenta similitudes climáticas (por ejemplo, el clima semi-árido del Nordeste). Además, Brasil ha aplicado una política clara de cooperación Sur-Sur, plasmada por la iniciativa World Without Poverty (aunque, con el cambio de Presidente y de Administración, es legítimo preguntarse si se van a mantener las mismas líneas de acción a nivel de las políticas sociales y de su promoción internacional).

 

This blog post is published as part of the Ambassador Series, which presents insights into social protection around the world from the viewpoint of our Ambassadors, a group of international online United Nations Volunteers who support the online knowledge exchange activities, networking and promotion of socialprotection.org.

 

[i] Perfiles disponibles: CELACCEPALBID

[ii] Perfiles disponibles: CELACCEPALBID

[iii] Para más información sobre este evento, ver el artículo que escribí al respecto.

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